“建国之初，我们有接近17万公里的航道里程，现在只有13万多公里”，交通运输部法制司副司长魏东接受《瞭望》新闻周刊（微信号：OutlookWeekly1981）采访时表示：尽管造成航道废弃、断航有很多原因，但跨、临、拦没协调好，航道长期以来没有得到有效保护是根本的。

也因之，在人大常委会表决通过“航道法”之际，魏东认为要吸取历史教训，借助这一法律的通过，加快扭转航道建设和保护的不利局面。

　　伴随着“一带一路”战略的提出和长江经济带建设上升为国家战略，航运的发展越发被摆在了突出位置。“构建我国的长江经济带发展战略，毫无疑问要充分利用好长江黄金水道这一重要战略资源，这一战略资源的利用，则首先取决于对航道的保护。”魏东说。

　　以长江航道为例，魏东介绍，南京长江大桥是代表当时国家建设水平、发展成就的一座重要桥梁，但受到当时认识水平的局限，桥梁净空只有24米。大型海船进江通过南京长江大桥时，就受到高度限制。此后，南京往上区段的几座跨越长江的桥梁，都比照着24米或稍高的高度来建设，阻碍了大型船舶的进入。

　　与此同时，一些大型枢纽工程的建设，设计时对未来的航运需求未作出充分估计。比如三峡枢纽的通航饱和提前19年到来。更为严重的是，一些工程没有建通行设施。采访中，交通运输部水运局副局长解曼莹就对瞭望记者表示，长江上游的金沙江，就因为溪洛渡这一水利枢纽，把金沙江上游700公里的航道给中断了。

　　在解曼莹看来，航道既是战略资源，也是稀缺资源，“航道不像公路、铁路，只要有钱就可以造，它需要水量支撑。一定程度上，航道也是不可再生资源，一旦破坏了修复代价非常大。”

4万公里航道消失

　　“全国4186座航道上拦河建筑物中，能正常使用过船设施的仅621座；40972座桥梁中，其中不满足通航标准的占70%。”这是交通运输部部长杨传堂2014年4月在十二届全国人大常委会第八次会议上作航道法草案说明时提供的一组数据。

　　目前，我国现有内河航道12.5万公里，沿海航道约8000公里。随着长江黄金水道建设的提出，尤其是水路运量需求的不断增长，对航道的规划、建设、养护和保护也提出了更高的要求。

　　现实看，由于一些拦截航道的工程没有相应建设过船设施，导致建国初期全国内河航道约17万公里的通航总里程中，有4万余公里属于中断航道。其中，跨、临、拦航道工程造成碍航、断航的问题比较突出。

　　跨就是跨越和穿越，跨越主要指桥梁，而穿越主要是地下管道；临则是只在临近江河湖泊的航道边缘地带，建设临河、临湖建筑物或者构筑物，有关的建筑设施超越了一定的界限，影响了航道通行条件，给航道带来重大侵害；拦则是直接在河流上建设水利工程，比如各种大坝等等，都是把河拦腰切断的。“这对航道资源来说影响是最直接，也是最大的。”魏东说。

　　从最具代表性的长江三峡大坝观察，其对水运的影响可谓利弊兼有。解曼莹告诉瞭望，利好主要表现在三方面：

　　一是三峡成库后，高峡出平湖。过去只能通过一千吨级的船舶，而现在可以通过的船舶吨位最大的达到五千吨级，为通运能力的提升创造了非常好的条件。二是水流由湍急改成了平稳，水上安全大幅提高，水上事故减少。三是蓄水量增加后，枯水期下泄流量增加，这就意味着长江三峡以下的河段水量增加，水深的增加使得河道条件得以改善。目前三峡大坝以下的河段，水深都达到3.5米甚至更深，航运能力大大提升。

　　不利影响则在于，有了枢纽以后，改变了过去开放式通行的局面。目前只有两线船闸，即只有两线可以并行。由于要过五级船闸，意味着每次过闸要两三个小时，效率降低了。

　　总体上看，解曼莹认为，三峡工程对航运的影响是利比弊大。对航运造成更大负面影响的，则是一些枢纽工程没有建通行设施。

　　比如长江上游的金沙江，就因为溪洛渡这一枢纽，把金沙江上游700公里的航道给中断了。再比如构皮滩水电站建设时没有考虑航运，乌江航道也因此中断多年。其他一些工程，则是因为规划前瞻性不够，比如汉江一直通达陕西，而丹江口水库建设时只考虑到一百吨级的船舶过闸，现在已远远满足不了实际需求。

逆经济上涨的水运态势

　　2014年1～11月，我国水路货物运输量54亿吨，同比增长6.8%。货物周转量超过84055.97亿吨公里，同比增长16%。作为世界第三大河，长江更是成为世界上最繁忙的一条航道，2013年运量达到19亿吨。

　　水运需求的增长，三峡船闸排队通行的景象是又一例证。解曼莹介绍，三峡船闸从2003年蓄水发电之后，船闸投入试运行，彼时年过闸量只有两千多万吨。但在2011年，通过量已经过亿吨。

　　“过亿吨是什么概念呢？当时三峡工程做设计的时候，是预测到2030年三峡船闸才能达到这样的货运量，可我们到2011年就达到了，提前19年达到。2014年的过闸量就达到了1.19亿吨，与2013年相比提升了12%。”解曼莹表示。

　　2014年9月，国务院发布了《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，对长江黄金水道如何建设提出了一系列明确的要求。魏东表示，目前已加大了对航道的建设和维护力度。

　　在长江下游，主要是构建12.5米的深水航道，目前正在向长江南京区段延伸拓展。中游区段，重点是开展以荆江河段为主的航道整治工程。上游则是根据库区的特点，研究重庆至宜宾段的航道工程建设。

　　航道建设与维护在现阶段受到高度重视，还缘于水运在我国综合运输体系中独特的位置。他认为，与其他运输方式相比，水运具有运能大、占地少、能耗低、污染小等一系列比较优势。

　　以能耗为例，每百吨公里的水运能耗，不及铁路运输的一半，更是远低于公路运输能耗。解曼莹介绍，以长江为例，水运距离越长、运量越大，效益越好。在投入产出上，水运建设投资只占到综合运输体系建设的1.5%，但其货运量却占到11.2%，货物周转量更是高达47.1%。取得这样的社会效益，水运优势充分体现。

　　看到水运优势的同时，也有魏东担忧的地方，“航道资源的保护是当前面临的比较困难、比较棘手的问题。现有的资源如何保护好、利用好，这也是航道法在制定过程中着重解决的难点和焦点问题。”

航道法发力航运畅通

　　2014年12月28日，全国人大常委会第十二次会议表决通过了航道法。自此，铁路、公路、航空、水路和管道五种运输方式中唯有水运没有法律规范的现状得以终结。这对于综合运输交通法律体系的完善具有重要意义。

　　国务院法制办公交商事法制司副司长董超洁告诉《瞭望》记者，航道法是我国交通领域非常重要的一部法律。法律的出台，对打造我国长江黄金水道以及推动其他水域水运的发展，提高我国运力水平具有重要意义。

　　中央要求，要充分发挥内河航运作用，沿大江大河和陆路交通干线，推进梯度发展，推动产业转移，发展跨区域大交通大流通，形成新的区域经济增长极。一方面是水运的优势和重要性不断凸显，一方面却是航道受到各种侵害。在此背景下，加强航道的规划、建设和管理急待良法的出台。

　　新出台的航道法客观反映了目前全国航道的管理现状和管理需求，规范和加强了航道的规划、建设、养护、保护，着力解决目前航道发展面临的主要问题和突出矛盾，从法律层面为促进航运发展提供了重要的制度保障。

　　具体来看，航道法对航道规划、航道建设、航道养护、航道保护、法律责任等作了专章规定。为法律制定者和交通运输主管部门尤其看重的，是航道保护中针对跨、拦、临等情况作出的明确规定。

　　交通运输部法制司副司长魏东认为，法律的出台，不仅有利于航道事业的发展进而促进经济的发展，而且有利于促进综合运输体系的构建，强化对航道这一战略资源的保护和利用。

　　“依托长江‘黄金水道’的长江经济带，依托西江的‘西江经济带’，以及‘一带一路’等，都和水路运输航道事业密切相关。航道法的颁布，既有利于推动国家发展战略的实施，也有利于深化对外开放。”魏东说。

　　对此，交通运输部水运局副局长解曼莹告诉本刊记者，“加强对航道的保护和利用，可以节省其他交通运输方式对土地资源的占用，也可以减少其他交通运输方式对环境造成的压力以及对能源的大量需求，利用好航道资源，应该说是为子孙后代保留了资源，有利于我们国家实现可持续发展。”LW

《瞭望》2015年第6期