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文 | 董煜

作者为清华大学中国发展规划研究院执行副院长

　　“十四五”规划是一个具有里程碑意义的规划，是站在“两个一百年”的历史交汇点上，回首全面建成小康社会伟大成就，展望和开启全面建设社会主义现代化国家新征程的规划。党的十九届五中全会提出的建议，按照党的十九大对实现第二个百年奋斗目标作出的分两个阶段推进的战略安排，在第一部分对到2035年基本实现社会主义现代化远景目标进行了展望，在此基础上，于第二部分提出了“十四五”时期经济社会发展主要目标。

　　这一前一后的目标设置，蕴含着指导发展的思想理念的提升，是建议稿的一大亮点，需要深入理解和把握。

　　既着眼长远谋发展，又立足当前抓实干，一张蓝图绘到底，一茬接着一茬干，是我们党一贯的优良传统，也是中国道路、中国制度的重要组成部分。

　　全面建成小康社会的伟大历史成就，是一步步谋划发展目标的结果。在这个历程中的每一个重大时间节点上，党中央都谋划并作出了面向未来的重大决策。

　　改革开放后，邓小平同志提出了“三步走”的战略目标。党的十二大谋划了从1981年到20世纪末的二十年，我国经济建设总的奋斗目标。党的十三大细化了“三步走”的目标，对实现第二步目标提出了具体框架。党的十四大明确了90年代改革和建设的主要任务。党的十五大对新世纪进行了展望。党的十六大在完成第一步、第二步目标，人民生活总体上达到小康水平的基础上，强调在本世纪头二十年，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。党的十七大根据经济快速发展的实际，提出了实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。党的十八大在十六大、十七大确立的全面建设小康社会目标的基础上，进一步提出了新的要求。党的十九大在要求决胜全面建成小康社会的基础上，对全面建设社会主义现代化国家新征程作出新的部署，明确了两个阶段的步骤安排。这一步步走来，目标不断深化细化，引导着发展的脚步不断前行。

　　五年规划是发展目标的重要载体，是实践发展思想和理念的重要载体。每一个五年规划，都按照党中央在当时阶段提出的部署，从“五年”这个介于短期和长期之间的周期切入，明确落实远期目标的具体指标和任务。例如，根据党的十六大关于全面建设小康社会的要求，“十一五”规划提出了“六个必须”的原则，创造性地提出了区分预期性和约束性这两个指标属性的指标体系，以更加全面地衡量经济社会发展的成就。再如，党的十八大明确全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标后，在“十三五”规划的目标设置中，注重与规划期末的历史性阶段变化相衔接，也就是说，“十三五”规划的指标体系，也是用来衡量全面建成小康社会目标完成情况的重要标准。

　　通过五年规划的编制和实施来推动长远战略部署的落地，是行之有效的做法，是中国特色的发展经验。“十四五”规划作为开启新发展阶段的第一个五年规划，更要坚持这样的做法，做到视野更宽、步子更实。这也是“十四五”规划同时提出十五年远景和五年目标的基本逻辑。

　　过去的规划如果有远景展望的内容时，会在目标部分把相对近期的内容放在前面，把远期的放到后面去展望。比如，上一个有远景展望的“九五”计划，在目标部分就是先提五年目标，再提十五年远景目标。而此次通过的建议有所不同，不单在思路上先远后近，在规划中的目标设置上也采用先远后近的方式，即先提出到2035年的远景展望，再规划到2025年的五年目标。对这个顺序的变化，就需要我们认真咀嚼和思考，想一想为什么要这样写，其中蕴含着什么样的深刻内涵。

　　先远后近，是用系统观念编规划的重要体现。系统观念是五中全会明确的“十四五”时期经济社会发展必须遵循的五大原则之一，也是学习建议需要把握的关键点之一。习近平总书记在建议说明中特别强调，“系统观念是具有基础性的思想和工作方法”。也就是说，系统观念不仅是一种方法论，更是一种思想方法，是统筹各项工作的基本出发点之一。建议通篇贯彻了系统观念，出现了23处“协调”、18处“统筹”、15处“融合”、10处“协同”、8处“结合”。

　　用系统观念编规划，需要综合考虑点和面、上与下，兼顾好前后左右的关系。而从时间轴看，这次把眼光放得更远，十五年远景目标需要三个五年规划的过程加以实现，以大目标指引小目标，实现发展目标的紧密嵌合，从更长的周期去把握发展的“节奏感”，是运用系统观念在发展时序安排上的重大创新。

　　先远后近，是实现短中长期相结合的重要途径。通过设定一个长远目标，用远景展望的方式进行描绘，一步一步把蓝图化为现实，即目标牵引、规划落实，一直是我国规划编制中非常重要的经验和做法，在一些五年规划和专项规划中都采用了远景展望的方式。

　　建议对十九大明确的新“两步走”目标的第一阶段，即到2035年的目标进行展望，再对其中的第一个五年用“六个新”的具体目标进行阐述。远景目标中，通过“基本实现”“基本建成”等表述，为到2050年的发展作了铺垫；“六个新”的五年目标又与十五年目标相呼应，鲜明体现了开局阶段的特征。以2035年远景目标为导向，先把第一个五年规划描绘好，再去制定年度计划，把每一年的计划和任务进行分解落实，这突出体现了短期目标、中期目标、长期目标相结合的思想方法，体现了目标之间的衔接协调和统一，也有利于增强发展战略的一致性。

　　先远后近，是保持发展稳定性和可持续性的必然需要。“十四五”规划的编制实施，面临前所未有的复杂环境，疫情等突发事件与世界经济政治长期问题交织，必将产生极为深远的影响。中央判断，我们遇到的很多问题是中长期的，必须从持久战的角度加以认识。

　　建议提出的发展目标，既是坚持目标导向的体现，也是瞄准问题导向的体现，目标是奔着解决问题去的。有了长远的目标，细化的目标会更有连续性，实施相应的重大举措也会更有定力。特别是在当下纷扰的世界局势中，谋划长远是宣示中国发展稳定性的最好方式。“十四五”规划本身将向全世界展现未来十五年中国发展路线、发展道路的面貌，并展示未来五年各个领域的新布局，这对于引导全球市场的预期，将发挥十分重要的作用。

　　规划，不仅是一个文本，规划的编制、实施、宣传、解读、评估等，都是规划的有机组成部分。从这个角度看，“十四五”规划是一个系统工程，是一个完整的体系。按五年规划编制惯例，党的十九届五中全会通过规划建议后，国务院将根据建议制定五年规划纲要。建议关于远景目标和五年目标的设置，都会在规划纲要的编制和实施中得到落实。

　　通过指标体系落实目标。“十四五”规划纲要将根据五中全会明确的“六个新”的发展目标，把规划建议确定的目标进行量化，细化提出具体的指标体系。在具体指标选择上，也会根据形势的变化，进行创新和完善。“十四五”规划纲要在明年两会通过后，将对指标体系进行分解，将之变成年度的指标，变成部门细分领域的指标，变成地方需要落实的指标，从而全面系统地推进五中全会提出的目标的落实。

　　通过规划体系落实目标。“十四五”建议和纲要是总纲，围绕其提出的目标和方向，还会编制一些专项规划，每一个地区也会结合本地区实际编制自己的“十四五”规划。要通过总体规划配套专项规划、区域规划、地方规划的方式，形成一个立体的发展规划网络，使总体规划的每一个远景目标都有支撑，每一个具体指标都可跟踪，方方面面都可执行、可落实。

　　通过空间布局落实目标。发展规划正越来越强调空间属性，规划中的主要目标、重大工程、重大任务，需要明确在什么地方去落地，一些重大的布局也需要进行空间规划。“一张蓝图干到底”，这里的“蓝图”不仅指思路上的蓝图，还包括各种重大布局的蓝图。比如，当前正在构建国土空间规划体系，各地也在编制各自的空间规划，通过空间规划与发展规划的融合，能更好地把各项目标任务落到实处。

　　通过宣传解读凝聚共识。规划的宣传解读，某种意义上和规划编制同等重要。在互联网条件下，信息传递速度和覆盖面的指数级增长，使得规划的每一句话、每一个字都被广泛讨论和解读。多视角的观察会得出多视角的结论。加强对“十四五”规划方向、目标和任务的宣传和解读，通过引导各方正确认识规划的内涵，可以凝聚推动规划实施的合力。

　　先远后近，是一种重要的思想方法，在实践工作中，需要踏好步点，一步一个脚印往前推进。随着形势变化，在规划实施中也可能出现一些新的问题，这就需要中期评估机制和动态调整机制发挥作用，来面对变局中的一些新情况，从而调整提出新的规划目标和任务。通过以上一系列的“组合拳”，规划蓝图才能真正成为现实。LW

刊于《瞭望》2020年第47期