封面 | 调整江河治理战略，警惕五类问题蔓延
■ 长江委对流域现有规模排污口监管不足2%
■ 五类苗头性问题：⑴水污染由下游向上游蔓延；⑵水安全威胁由干流向支流蔓延；⑶水资源矛盾由区域向流域蔓延；⑷水景观开发由多点违规向全面无序蔓延；⑸水纠纷由省内争执向省际激化蔓延
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大江大河是我国生态文明建设格局中的骨架。瞭望记者近期深入长江、黄河、辽河、松花江、塔里木河等我国重要江河源头和沿岸地区，调研了解到，持续多年的江河综合治理取得明显成效。另一方面，一些趋势性、苗头性问题日益彰显。
在推进生态文明体制改革过程中，江河治理亟须进行治理布局和治理战略调整。
警惕“五类蔓延”成隐患
多年的江河综合治理在取得成就的同时，记者调研中发现，江河治理面临许多新挑战、新困难，问题最为突出的表现是“五类蔓延”，如治理控制不力，会成为江河生态文明建设的隐患。
水污染呈现“由下游向上游、由干流向支流、由城市向农村”蔓延趋势。水利部水电规划院副院长李原园认为，当前水污染总体的趋势表现为污染范围扩大化、污染源头多样化、污染影响持久化。松辽流域水资源保护局规划保护处处长魏民反映，近年来辽河干流污染趋向好转，但支流和农村地区水污染有上升趋势，水体污染有城市向农村蔓延转移的趋势。长江水利委员会水资源保护局总工程师穆宏强介绍，长江流域水质总体上虽得到改善，但部分支流、局部城市江段水污染仍然严重，逾三成重要水功能区不达标。长江委2014年对长江流域水资源二级区的河长进行评价，年度评价水质符合或优于Ⅲ类标准的河长占评价河长的71.6%，劣于Ⅲ类标准的超标河段占评价河长的28.4%。长江委水资源调配处处长管光明介绍，从断面来看，长江的排污总量在增加，随着整个产业从东部往中西部转移，污染呈现出向中上游蔓延上溯趋势。长江委对流域现有的6000个规模排污口只能监管80个左右，难以实现有效监管。
水安全威胁呈现“由干流向支流”蔓延趋势。河南、河北、陕西、山东等地反映，目前大江大河的防洪问题已基本得到解决，但限于地方财力，许多未纳入国家投资中小河流防洪标准低，“无堤可防、有堤无防”问题突出，长期处于失防状态，洪灾呈现明显的“由干流向支流转移”趋势。以山东为例，全省流域面积在50平方公里以上的1049条河流中，目前仅启动314条河流的河道整治，大量中小河流仍处于病险状态，防洪标准普遍未达到“10～20年一遇”。
水资源开发利用矛盾呈现“由点向面、由区域向流域、由流域内向跨流域”蔓延趋势。由于我国水资源普遍短缺，近年来因水资源开发利用引发的矛盾日趋激烈。黄河委水调局反映，目前黄河流域各类引水工程多达数万处，流域内各地围绕取水量一直在“明争暗斗”。一地引调水工程得到批复，马上会引起流域内其他省区的比附或反对，有时矛盾很难协调。松辽委反映，流域内地下水超采、环境地质问题和地下水水质问题并存。辽河区现状年平原区地下水超采区面积约1.53万km2，超采量18.04亿m3。辽宁省由于地下水超采已造成海水入侵面积966.9km2。地下水污染总体上呈现由点状条带状向面上扩散、由潜水层向承压水层渗透、由城市向周边蔓延的趋势。
水景观建设呈现“由多点违规向全面无序”蔓延趋势。近年来不科学、不可持续的水景观项目呈增多趋势，一些地区盲目开挖城市人工湖，攀比西湖水面；全国提出建设“水城”的各类城市不下50座。一些地区为提高城市品位盲目上马水景项目，由前几年个别违规演化为全面无序状态，甚至有失控危险。黄河水利委员会专家指出，以在河道上建设橡胶坝人为营造水景观为例，目前全国各地有河经过的城市大都进行了拦河筑坝造景，橡胶坝建成总量不会低于2000座，完全禁止已经不可能了，必须尽快制定强制性的管理办法，将不利影响降到最低状态。
水纠纷事件呈现“由单一偶发向群体性、规模化”蔓延趋势，矛盾性质发生质变，省际争水矛盾越来越突出。受经济社会活动对水资源需求量急剧增加的影响，近年来围绕江河水污染、水短缺引发的涉水冲突呈现增多趋势，多省区水利部门反映，虽然没有具体的案件数量统计，但普遍感觉涉水纠纷已进入矛盾高发期，事件中双方群众对立冲突情绪越来越严重。省际围绕跨界江河的争水抢水矛盾也时有发生。
以“多部门协调和多领域统筹”开创治理新局
在推进生态文明建设过程中，江河治理如何因应形势变化进行布局和战略调整？综合各地水利部门、各流域机构、专家学者等各界人士意见建议，应以“顺应自然、健全法制、强化流域机构监管职能、注重多部门协调和多领域统筹”为重点，谋划、开创江河治理新局。
南阳市生态文明建设领导小组组长刘朝瑞、黄河水利委员会上中游管理局副总工程师赵光耀等专家认为，依靠目前的财力和技术很容易打造江河治理的个别景点和局部亮点，但全流域、全河段的生态恢复绝非十年二十年可以实现，甚至需要几代人坚持不懈地努力。因此，江河治理的规划者、实施者和各地政府官员，必须转变理念，切实尊重和顺应自然。当前最为迫切、最为关键的是，要转变“重工程措施、轻自然恢复”、“重一时之效、轻长远之功”、“重亮点营造、轻基础建设”等不良倾向。
各地普遍反映，目前与江河治理相配套的法规制度严重缺位，亟须加快推进与生态文明建设领域相关的各项立法工作，以提供强有力的法制保障。河南南阳、洛阳等地政府部门反映，当前对破坏生态环境案件查处难，如河道投毒、河道采砂、破坏滩涂行为等均无明确的刑事处罚规定，形不成有效的打击和震慑。同时，生态环境执法能力建设等也严重滞后。建议全国人大组织专门人员，尽早谋划建立完善与生态文明建设相配套的法律制度体系，以及考核奖惩等多种相关的制度体系，尽快实现由纪律约束、行政命令向法律约束的转变。
针对当前区域间水资源矛盾和纠纷进入高发期实际，各地普遍建议应强化江河流域机构管理职能，以打破区域管理过于突出地方利益、导致江河治理碎片化、片段化。专家建议，区域管理机构地位相对超脱，能够站在全局科学考虑江河治理问题，具有科学合理性。目前应尽快明确长江水利委员会、黄河水利委员会等流域管理机构的法律地位。
同时，要赋予流域管理机构更多的行政职能，把管理网织密织细。河北省邯郸市水务局反映，过去冀晋两省围绕漳河水矛盾冲突不断，甚至发生武装械斗。当年两省争水械斗的“一声炮响”，打出一个漳河管理局，为化解两省用水发挥了重要作用。现在需要与时俱进，流域机构不仅要管河道取水量，还应管理流域水利工程，便于化解矛盾。
各地水利部门和专家学者认为，未来规划江河治理布局、完善江河治理方略，还应加强部门协调和多领域统筹工作。以涉及江河的规划为例，水电开发规划、流域综合治理规划、农业开发规划、交通规划等等，目前是“各唱各的调、各吹各的号”，缺协调与统筹，常常造成工作冲突与建设浪费。水利规划与经济社会发展规划缺乏有效衔接。另外，流域内上游与下游之间、流域与流域之间也缺少协调沟通。
江河治理四大成效
通过实地查看水利、环保设施运转情况和河道水质情况，大量走访流域管理机构和地方水利、环保等部门，江河治理成效突出。
一是主要江河防洪标准得到显著提升，洪水灾害发生频率和灾害损失明显减少。自1998年长江、松花江特大洪水之后，我国在大江大河治理工程上将提高防洪能力作为主要建设内容，江河堤防普遍得到加固、完善、提高，设防标准和防洪能力显著提升，全国主要江河洪水灾害发生频率明显减少，因灾造成的财产和生命损失大幅减少。根据国家批复，陕西省“十二五”期间启动实施了渭河综合治理工程，规划总投资270亿元，修复堤防两岸630公里，防洪标准提高到“100年一遇”，西安段防洪标准按“300年一遇”建设，彻底改变了渭河“小水大灾”的防洪被动局面。
二是水污染加重趋势得到遏制，江河主要断面监测水质明显好转。水利部近期发布的《2014年中国水资源公报》对全国21.6万km的河流水质状况进行了评价，全年Ⅰ类至Ⅲ类水河长占评价河长的72.8%。
新疆全区开展监测的河流有79条、涉及监测断面170个，截至10月，2015年全区河流Ⅰ类至Ⅲ类优良水质比例在90%以上，水质明显好转。
2014年，松花江流域优于Ⅲ类水质的河长占76.3%，比2011年上升14%；辽河流域优于Ⅲ类水质的河长占47.3%，比2011年上升11.5%，辽河已提前摘掉了“重污染”帽子。
2014年，长江流域全年期水质符合和优于Ⅲ类水的河长占总评价河长的77.4%，其中，水质为Ⅰ、Ⅱ类的河长占52.4%，Ⅲ类水的河长占25%。长江干流年度评价水质符合或优于Ⅲ类标准的河长占评价河长的98.1%，劣于Ⅲ类标准的超标河长仅占评价河长的1.9%。
三是江河生态功能恶化、弱化趋势得到遏制。目前全国各地和重要流域均实行了“严格的水资源管理制度”，黄河、辽河等江河实施了全流域水量统一分配管理制度，严格保证河流生态基本用水。黄河流域实行水资源流域统一调度后，自1998年以来已保证了年年不断流，使入海口河流生态得到恢复，1990年黄河口湿地保护区鸟类187种、200万只，目前增加到296种、600万只。
四是江河水源地水土保持取得进展，生态涵养功能不断修复。青海省玉树州介绍，三江源一期工程总体规划22个项目中在当地实施的有16个，使水源涵养能力整体提高，长江、黄河、澜沧江的水量明显增加，据2012年检测显示：长江年均流量为164.2亿立方米，年均增加39.9亿立方米。近年来，东北黑土区水土流失综合治理工程，在松花江流域治理水土流失6223平方公里，在辽河流域治理水土流失1416平方公里，有效遏制了水土流失趋势，改善了水生态环境。LW
记者 | 褚晓亮 张军 李晓玲 双瑞 王大千 李思远 董建国
刊于《瞭望》2016年第15期，原题《水景经济不“经济”》，微信文章有编辑，点击文后【阅读原文】，可获取整组专题报道
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