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【深度】关于公路路政执法中相关问题的思考
今年的七月四日，某省公路路政执法总队在当地法院举办了一场模拟应诉法庭演练。这次演练的主旨是“走进庭审，提升执法能力；依法办案，践行法治路政”。演练结束后，广大路政人员对应诉案件中存在的相关问题一直处于争论中。争论的焦点主要集中在下面几个问题：
一、路政执法程序问题：《责令整改通知书》应该什么时候送达？
在现执法过程中，存在很多错误使用《责令整改通知书》的现象，主要表现在以下几点：
现象一：将《责令整改通知书》视为独立使用的一份文书，在未制作任何书面调查取证文书的情况下，主观认为路政管理相对人行为违法时，就直接制作和送达了《责令整改通知书》，然后观其行，在管理相对人继续实施违法行为时，才去进一步调查取证和制作相关文书。
现象二：在对路政管理相对人的违法行为完成初步取证调查的基础上，在《违法行为通知书》前后，或与《违法行为通知书》同一天送达，而后观其行，在相对管理人违法行为证据确凿，事实清楚，相对人陈述、申辩期满后，依法送达《行政处罚决定书》。
现象三：无论什么案件，都不用《责令整改通知书》，直接与路政处罚程序实施了剥离。
笔者认为，以上这些行政行为都是错误的，理由如下：
理由一：《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”
要正确理解上述条款，首先要弄清楚“行政处罚”的概念。行政处罚是指国家行政机关依法对违反行政管理法规的行为给予的制裁措施。行政处罚的种类分为警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等（参阅《行政处罚法》第八条）。
根据对行政处罚的概念和种类的解读，《行政处罚法》第二十三条应当作如下理解：
第一，行政机关在作出处罚决定并送达《行政处罚决定书》时，才能依法制作和送达《责令整改通知书》，此前作出和送达《责令整改通知书》的行政行为，都属违法行为。
第二，这里的“应当”是和“可以”相对应的一个词语；对于“应当”的理解就等同于“必须”，是一种强制性的规定。所以，行政机关在作出处罚决定并送达《行政处罚决定书》时，依照法律规定，必须制作并送达《责令整改通知书》。
理由二：目前，公路路政执法部门通用的执法文书是2008年“交通运输部《关于印发交通行政执法风纪等5个规范的通知》（交体法发[2008]562号2008-12-30）”中统一规范的文书式样。其中《责令整改通知书》是一种填充式文书。基本内容有：
“经调查，你（单位）存在下列违法事实：XXXXX
“根据XXXX的规定，现责令你（单位）对上述第X项问题立即改正；对第XXXX项问题于XXXX年XX月XX日前整改完毕。
……”
根据此内容也可以看出，文本的意思也是要先“经调查”，并确定管理相对人的“违法事实”后，才能责令其进行改正。那么，什么情况下才是确定了管理相对人的违法事实呢？
第一，应当经过初步调查。《交通行政处罚程序规定》第十九条规定：“案件调查人员在初步调查结束后，认为案件事实基本清楚，主要证据齐全，应当制作《交通违法行为调查报告》，提出处理意见，报送交通管理部门负责人审查。”
第二，要通过管理相对人陈述、申辩或听证，进一步完善或修正调查结果。《交通行政处罚程序规定》第二十条第一款规定：“交通管理部门负责人对《交通违法行为调查报告》审核后，认为应当给予行政处罚的，交通管理部门应当制作《交通违法行为通知书》，送达当事人，告知拟给予的处罚及事实、理由和依据，并告知当事人可以在收到该通知书之日起三日内进行陈述和申辩，符合听证条件的可以要求组织听证。”
第三，最终拿出处罚决定。《交通行政处罚程序规定》第二十二条第一款规定：“案件调查完毕后，交通管理部门负责人应当及时审查有关案件调查材料、当事人陈述和申辩材料、听证会笔录和听证会报告书，根据不同情况分别作出如下处理决定：……”
根据以上分析可以看出。作出并送达《行政处罚决定书》之前，行政处罚案件都处于调查取证阶段，对管理相对人违法事实也就未作出最终结论。《行政处罚决定书》一旦作出并送达，路政管理机构应该停止调查取证工作。所以，《责令整改通知书》应该在作出《行政处罚决定书》时一并作出和送达。
二、路政管理机构执法主体资格的问题：基层公路路政管理机构有没有行政执法权？
对于这个问题，基层路政人员有着比较多的争议，说有执法权的也有，说没执法权的也有，但都拿不出确切的法律依据。
要说明白这个问题，首先要弄明白什么是行政执法权？行政执法权是指国家行政机关、事业单位、社会组织及其公职人员依法取得对公共事务进行管理的权利。行政执法权的获得方式有两种，一种是法律直接授权，一种是依法委托授权。下面，我们来看一看法律有没有对基层路政大队以法律的形式授予行政执法权。
为了便于说明，这里一条条管理模式来探讨。我们先将视角移向《公路法》颁布之前的《中华人民共和国公路管理条例》（以下简称《条例》）。《条例》第四条第一款规定：“公路管理工作实行统一领导、分级管理的原则。国道、省道由省、自治区、直辖市公路主管部门负责修建、养护和管理。”
这里讲的“省、自治区、直辖市公路主管部门”是指省、自治区的交通厅、直辖市的交通局。同条第三款规定：“县道由县（市）公路主管部门负责修建、养护和管理。”
这里的“县（市）公路主管部门”是指县（市）的交通局。也就是说，国道、省道由省、自治区、直辖市的交通厅（局）进行管理；县道由县（市）交通局进行管理。这里以法律的形式授权了省、自治区、直辖市的交通厅（局）和县（市）交通局，并未授权基层路政执法大队。在《中华人民共和国公路管理条例实施细则》（以下简称《实施细则》）第八条第一款规定：“中华人民共和国交通运输部主管全国公路事业，地方各级人民政府的公路主管部门主管本地区的公路事业。”
这里的“地方各级人民政府的公路主管部门”同样是指省、自治区的交通厅（直辖市是交通局）和县（含县级市）的交通局。在《实施细则》第九条规定：“各级公路主管部门可根据实际情况设置公路管理机构。公路管理机构依据公路主管部门的授权，负责公路管理工作。”
这里的“公路管理机构”可以是路政管理单位，也可以是公路养护单位。这里的“授权”只能理解为委托授权，省政府也不具备该项行政管理权的授权主体资格。在委托授权的情况下，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十八条第三款规定：“受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚;不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。”
这里规定了受委托的组织不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。因为受委托的组织本身并不具有行政处罚权，它行使的行政处罚权是别的行政机关赋予的，它不具有委托权，因此不能再行委托。也就是说，如果说《条例》已经授权的省交通厅将行政执法权委托授权给省路政执法总队或省公路局，根据当时的法律规定，下属单位路政支队或公路总段是没有独立的行政执法权的。
我们在将视角移向《中华人民共和国公路法》（以下简称《公路法》）。在《公路法》第八条第二款规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作。但是，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。”
这里讲的县级以上地方人民政府交通主管部门，是指县级以上地方人民政府的交通厅、局。县级以上地方人民政府交通厅、局，在本级人民政府的统一领导和上级人民政府交通主管部门指导下，依法主管其行政区域内的公路工作，对《公路法》在其行政区域内的贯彻执行进行管理、监督。同条第四款规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。”
这里所说的“决定”，同样是一种委托性质的决定。公路管理机构应以作为委托人的交通主管部门的名义行使有关行政管理职权，作出行政处罚的决定，并由委托的交通主管部门对公路管理机构在受委托的范围内作出的具体行政行为负责。在发生行政诉讼时，由委托的交通主管部门作为被告。与《实施细则》一样，《公路法》也未对公路管理机构以法律授权的形式赋予行政管理权。
最后，我们在将视角移到《公路安全保护条例》（下称《安保条例》）。《安保条例》第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府交通运输主管部门主管本行政区域的公路保护工作；但是，县级以上地方人民政府交通运输主管部门对国道、省道的保护职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定”
这里所称“县级以上地方人民政府交通运输主管部门”，是指县级以上地方人民政府的交通运输厅、局（对于直辖市而言，则是指交通委员会或交通运输管理局）。县级以上地方人民政府交通运输主管部门，在本级人民政府的统一领导和上级人民政府交通运输主管部门指导下，依法主管本行政区域内的公路保护工作，对《公路安全保护条例》在本行政区域内的贯彻执行进行管理、监督。这是对县级以上地方人民政府交通运输主管部门以法律的形式直接授予行政执法权。在同条第三款规定：“公路管理机构依照本条例的规定具体负责公路保护的监督管理工作。”
这里就通过行政法规授权的形式，明确了公路管理机构的法律主体资格，规定了公路管理机构具体负责公路保护的监督管理工作，同时也赋予了公路管理机构行使公路行政管理职责的必要权力和手段。也就是说，至此，公路管理机构能够以自己的名义独立行使《公路法》和《安保条例》规定的公路行政管理职责，并独立地承担相应的法律责任，对引起的行政争议，能够以自己的名义参加行政复议和行政诉讼。这是法规授予的权利，更是一种责任。
另外，根据《中华人民共和国行政许可法》规定，行政许可权只能委托有关行政机关行使，或者由法律、法规授权的组织行使，只有通过法规授权，公路管理机构才能够以自己的名义行使行政许可权，以自己的名义独立地承担法律责任。所以说，《安保条例》对公路管理机构以法律的形式授予公路行政处罚权的同时，也赋予了行政许可权以及行政强制权等公路法律法规规定的行政管理职责。
以上是笔者对相关法律条文的理解，总结出来与大家分享，希望能够对广大路政执法者在实际工作中产生的疑惑有所帮助，更好的促进公路管理工作的开展。同时更希望广大路政执法工作者对上面的理解有偏差的，提出宝贵意见，大家共同学习，共同提高。