【适法研究】第5期 | 行政诉讼原告“合法权益条款”的理解与适用
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编者按
在立案登记制背景下，法院应保障原告起诉权，但也要规制不正当行使诉权现象，因此，结合合法权益条款的立法本意，应将合法权益条款准确定位为诉讼要件中的“诉的利益”审查条款，厘清法院的审查判断思路：“起诉条件→合法权益条款→实体审理”，并应将合法权益条款的审查判断放在专业行政审判庭，保障当事人的程序参与权，让其在案件中感受到公平正义。
作者简介
孙焕焕 上海铁路运输法院行政二庭审判员，法学硕士。先后撰写了23篇各类调研文章等，公开发表或获奖共计28篇次，多次在全国范围内获奖。
行政诉讼原告“合法权益条款”的理解与适用
——基于123起案例厘清新行诉法司法解释第六十九条第一款第八项适用思路
全文字数： 7961
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论文提要： 根据2018年2月8日起施行的法释[2018]1号《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（简称“新行诉法司法解释”）第69条第1款第八项（简称“合法权益条款”）的规定，“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”，已经立案的，应当裁定驳回起诉。该项规定系对法释[2015]9号《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第3条第1款第八项规定的保留与延续。合法权益条款是判断案件是否进入实体审理的重要依据。通过对S直辖市123起实践案例的深入分析发现，由于我国行政诉讼法缺乏诉讼构造、诉的利益理论，法律规定也不够明晰，“合法权益”、“明显”、“实际影响”等概念较为模糊，加上法官主观因素的影响，合法权益条款的运用具有与原告资格及受案范围交叉混合适用、审理对象偏差、应进入实体审理却运用该条款裁定驳回起诉、同种情形有的进入实体审理有的适用该条款裁定驳回起诉等问题，司法适用标准不统一，影响了原告获得实体审理救济的权利。在立案登记制背景下，法院应保障原告起诉权，但也要规制不正当行使诉权现象，因此，结合合法权益条款的立法本意，应将合法权益条款准确定位为诉讼要件中的“诉的利益”审查条款，厘清法院的审查判断思路：“起诉条件→合法权益条款→实体审理”，并应将合法权益条款的审查判断放在专业行政审判庭，保障当事人的程序参与权，让其在案件中感受到公平正义。这对于政府信息公开案件中的不正当行使诉权问题、行政复议不予受理或驳回行政复议申请案件中的审查对象问题等均提供了较好的解决路径。
根据2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（简称“新行诉法司法解释”）第69条第1款第八项（简称“合法权益条款”）的规定，“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”，已经立案的，应当裁定驳回起诉。该条款系对法释[2015]9号《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第3条第1款第八项规定的保留与延续。合法权益条款是判断案件是否进入实体审理的重要依据，对当事人诉权的保护以及不当行使诉权的规制有积极作用。但由于“合法权益”、“明显”、“实际影响”等概念较为模糊、不甚明确，这就造成在审判实践中出现同案不同裁判、适用法律标准不统一等问题，可能对原告获得实体司法救济权利造成影响。
一、 实证考察：“合法权益条款”适用中存在的问题
笔者就S直辖市适用合法权益条款驳回起诉的123件一审行政案件进行深入分析。这些案件涉及13家基层法院、2家中级法院及S直辖市铁路运输法院，共计16家法院。从案件类型来看，居首位的政府信息公开案件有38件，占30.89%；其次是房地管理类案，占17.89%；再次是行政复议类15件，另有投诉举报类14件，拆除违法建筑类12件，市容管理类7件、行政许可类5件、公安管理类4件、信访答复类3件等。
法院在适用合法权益条款时存在如下问题：
（一）定位不明晰：与原告资格、受案范围交叉混合适用
从裁定驳回起诉的裁判理由及适用法律来看，123起裁定驳回起诉案件包括三类，仅以合法权益条款作出裁定的有92件，占74.80%；以合法权益及利害关系为理由的有17件，以合法权益及受案范围为理由的有14件。笔者发现，对合法权益条款的运用在实践中存在一些交叉、重叠的现象。
1.利害关系与合法权益条款混用
根据新行政诉讼法第25条规定，行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼，即“利害关系”是判断起诉人是否具有原告资格的标准，同时这也是该法第49条规定的起诉条件之一。司法实践中存在以下做法：
一是认为对合法权益明显不产生实际影响，却适用利害关系条款裁定驳回起诉。如在刘某等诉某区司法局投诉举报答复及该市司法局行政复议决定一案中，原告投诉两位律师的执业违法行为，法院认为该两位律师系原告与案外人在一起返还原物纠纷中该案外人的二审代理人，与原告并无直接关系。原告投诉系一种反映情况、投诉举报的行为。根据合法权益条款规定，原告与上述投诉举报答复之间并不具有法律上的利害关系，依照新行政诉讼法第25条、第49条第一项规定裁定驳回起诉。
二是同时适用利害关系条款和合法权益条款裁定驳回起诉。如在魏某诉某区市场监督管理局投诉举报答复案中，法院认为，原告既非医院医疗服务的相对方，也非药物临床试验的当事人，故原告向被告投诉该医院在未取得药物临床试验机构资格认定的情况下擅自开展对牙膏临床疗效试验，要求进行查处，仅是一种反映情况的行为。被告针对原告反映内容进行了调查取证，并答复称：牙膏属于化妆品范畴，不属于药物；对原告的权利义务不产生实际影响。原告与被诉答复并不具有法律上的利害关系，据此，依照原告资格、合法权益条款之规定，裁定驳回原告起诉。
三是应适用利害关系条款裁定驳回起诉却适用合法权益条款。这种情况在多起案件中存在，笔者试举一例。如在吴某诉某区规土局要求确认被告对铁路公寓的用地行为违法一案中，法院认为，原告原所有房屋纳入拆迁许可范围后被拆除，原告也于2006年经房屋拆迁裁决、被强制执行搬离该房。2011年，被告核发了包括铁路公寓在内的建设用地规划许可证，之后铁路公寓建成。该铁路公寓的用地与原告无法律上的利害关系。最终却依照合法权益条款裁定驳回起诉。这典型应属于起诉条件中的原告资格问题，法院裁定适用法律不正确。
2.受案范围与合法权益条款未区分
新行政诉讼法第12条和第13条以“列举+排除”的形式规定了行政诉讼受案范围。受案范围同样也是行政诉讼法第49条第四项规定的起诉条件之一，区别于合法权益条款。但实践中，法院对受案范围与该项的适用也存在交叉重叠。
一是受案范围与和合法权益条款同时运用。如在赵某诉某区房管局案中，原告向被告提出政府信息公开申请，被告答复称，原告提交材料不符合信息公开申请要求，不再按照信息公开规定作出答复。法院认为，原告申请名为政府信息公开申请，实质上构成法律咨询，被告答复行为对原告权利义务不产生实际影响，故被诉答复行政行为不属于受案范围，起诉不符合起诉条件。据此，依照《行政诉讼法》第49条第四项、适用解释第3条第1款第一项、第八项之规定，裁定驳回原告起诉。
二是认为内部或非终局性行政行为不属于受案范围却适用合法权益条款作出裁定。123起案件中有5起案件原告就市房管局对区房管局作出的延长房屋拆迁期限批复提起诉讼。根据原S直辖市城市房屋拆迁管理实施细则第16条规定，批复是上级机关对下级机关作出的内部行为，最终区房管局作出的房屋拆迁期限延长公告是对外发生效力的行政行为。5起案件法院均依照合法权益条款裁定驳回起诉，但裁判理由方面，有的认为该批复是房屋拆迁期限延长许可作出的前置行为，对原告合法权益并未产生实际影响，故被诉批复与原告并无行政法上的利害关系；而有的则认为被告作出批复系其对下级行政机关提出的请示给予的回复，并不对原告的权利义务产生直接影响，故原告就此提出的起诉不属于受案范围。到底是利害关系还是受案范围？或者仅仅就是合法权益不产生实际影响问题？目前认识仍不统一。又如在沈某诉某公安分局交警支队要求撤销被告《注销驾驶证通知书》一案中，被告向原告发出《注销驾驶证通知书》，告知原告至办理驾驶证注销手续。法院认为，原告要求撤销的《注销驾驶证通知书》本身并未重新设定原告的权利义务，未对原告的合法权益产生实际的影响，不属于受案范围，故原告起诉不符合法定条件。依照合法权益条款裁定驳回起诉。由此可以看出，该法院将受案范围与对原告合法权益明显不产生实际影响混用，定位不清晰。
（二）不当扩大适用：应进入实体审理却裁定驳回起诉
合法权益条款适用有严格限制条件，但实践中存在过于扩大适用而导致案件未进入实体审理影响原告权益的情形。如在周某诉某区卫生和计划生育委员会要求撤销投诉回复、重新作出处罚并回复原告案件中，原告在某口腔门诊部接受种植牙治疗，后发现有违规情形，遂向被告投诉，要求查处。被告经调查后认为是某口腔研究所委托某口腔门诊部开展种植牙治疗，收取原告接受某口腔门诊部口腔治疗所付33000元整（已退还原告），答复原告称，已向上述2家机构发出《责令改正通知书》，给予某口腔门诊部诊疗警告；给予某口腔研究所未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业罚款5500元。法院认为被告所作投诉回复系向原告告知其对案外人所作行政行为的内容及结果，原告如对前述行政行为存在异议，可通过其他合法途径解决。被诉行政行为对原告的合法权益不产生实际影响，遂裁定驳回起诉。显然，原告是接受种植牙治疗的病人，从原告资格的角度看，原告与被诉投诉举报答复有利害关系；从合法权益角度看，投诉举报答复也对原告合法权益有较大实际影响。
（三）同案不同裁判：同种情形或实体审理或裁定驳回起诉
这种情形较多地存在于政府信息公开案件中。如在张某诉市规土局案中，原告要求获取某绿地新增建设用地计划、耕地占补平衡指标已由市落实证明文件。被告向原告公开了某号S直辖市新增耕地确认书。原告认为确认书违法诉至法院。法院进入实体审理，作出了驳回诉讼请求的判决。而在另一件齐某诉市规土局要求确认政府信息公开答复违法案中，原告要求公开土地批准文件，被告向原告公开了该批准文件。原告起诉认为该批准文件违法。法院认为，批准文件是否合法不属于政府信息公开案件的审查范围。被告所作政府信息公开答复对原告的合法权益明显不产生实际影响，遂裁定驳回起诉。
二、根源分析：导致合法权益条款适法不统一的多重原因
（一）缺乏“诉讼构造”、“诉的利益”理论
从理论研究以及国外、台湾地区的规定看，行政诉讼程序构造可分为起诉要件、诉讼要件以及本案要件审理三阶段：一是起诉要件审查阶段。只有起诉要件满足之后，案件系属于法院，法院才可进入下一阶段审查。二是诉讼要件审查阶段。诉讼要件是法院对本案实体争议问题进行审理并作出实体判决所需具备的前提条件。诉讼要件的本质是诉的合法性要件。“如果法官确认使（原告）所提起的诉不合法的理由存在，则他应当以所谓的诉讼判决的形式驳回诉；具有实体性质的判决，即所谓的实体判决根本就不会发生”。各国诉讼要件之内容并非全然一致。其中，大致包括以下内容：本国法院有审判权；属于行政审判权范围；法院具有事务及土地管辖权；具备当事人能力与诉讼能力（或由代理人为诉讼行为且代理权无欠缺）；同一事件别无诉讼系属；非同一事件经终局判决后复行起诉；诉讼标的未经既判力或和解效力所及；起诉符合法定程式；有权利保护必要等。“有权利保护必要”在法国称“利益”，德国称“权利保护必要”或“权利保护利益”，日本、澳门等称“诉之利益”,台湾则兼有德国和日本的称谓。而英美法系则发展出了“成熟性理论”、“可裁判性理论”、“诉由消失理论”等。三是本案要件审查阶段。本质上是对实体争议的判断，这在行政诉讼中主要表现为系争行政行为的合法性判断。我国行政法学界对于行政诉讼程序阶段研究理论较少，尤其是诉讼要件中的“诉的利益”理论研究探讨不够深入且不成体系，尚未达成共识，有学者认为原因在于我国还处于法治国家建设初期，行政法体系也还远未建成，因而诉权保护比诉权规制更具有现实必要性。然而，有必要不等于放任。在实践中，会遇到有些当事人滥用诉权、恶意诉讼等情形，扰乱诉讼秩序，浪费司法资源。
（二）法律规定不明晰
行政诉讼法及其司法解释并未有起诉要件和诉讼要件的严格区分，只是杂糅在关于起诉条件的规定以及其他法律条文规定中。关于“合法权益”的规定之定位也处于暧昧不明状态。一方面，合法权益规定本身较为原则，没有赋予特定内涵。从法律及司法解释规定沿革看，1986年《民法通则》最早提起了“合法权益”概念，并在1989年行政诉讼法、新行政诉讼法立法目的中加以规定。两部行政诉讼法第二条关于行政诉讼法调整范围、行政诉权、原告资格、审查内容的规定中，均规定了“认为合法权益受到侵害的”，有权提起行政诉讼。1989年行政诉讼法第41条第一项关于起诉条件的规定中，甚至将合法权益作为认定原告的标准，但执行解释为原告资格又设定了“法律上利害关系”标准。在新行政诉讼法以前，由于有受案范围、执行解释中的“法律上的利害关系”原告资格标准可资适用，合法权益相关规定并没有引起特别大的关注或者在实践中大量予以直接引用。另一方面，合法权益条款单独作为裁判理由适用条件不明确。合法权益条款中有“明显”+“实际影响”+“合法权益”等不确定法律概念，该如何界定其内涵和外延尚未形成统一标准，而由于利害关系原告资格标准、受案范围等相对明确具体且司法实践适用源远流长，已形成相对固定思路，这就造成了实践中利害关系、受案范围、合法权益条款的交叉混用状态；而且运用了合法权益条款的案件说理也不够充分。
（三）法官理解适用不统一
我国正处于社会转型时期，纠纷大量涌现。加上立案登记制的推行以及民众法治意识的觉醒，法院收到的行政案件类型呈复杂化、多样化趋势，诉讼请求也是五花八门。西方法谚有云：“法官不能拒绝裁判”。法律规定不够明确等因素不能成为法官拒绝裁判的理由。合法权益条款中的不确定法律概念，法官在适用中需要加以主观判断，拥有较大自有裁量权，针对同一问题不同法官也见仁见智，有时可能会脱离法律规定的本意，无法充分保障个案正义。实践中，将利害关系条款、受案范围条款与合法权益条款同时适用者有之；将合法权益条款视为“百搭”条款而迳行适用者有之；不理解合法权益条款而不予适用者亦有之，由此损害到原告获得实体司法救济的权利。
三、 对策建议：合法权益条款的准确定位与审查思路
（一）将合法权益条款定位为“诉的利益”审查条款
我国行政诉讼法律规定并未体现出行政诉讼构造三阶段，对此学界仍然存在不同观点和争议，笔者着眼于司法实践，在现有的法律框架下，一方面着力解决立案登记制背景下不正当行使诉权的问题，另一方面促进合法权益条款适法统一。因此，笔者认为，合法权益条款可定位法院在审查认为原告不具有“诉的利益”（不符合诉讼要件）而裁定驳回起诉适用条款，理由如下：一是从字面含义看，合法权益包含了利益，原告在诉讼中的合法权益包含了“诉的利益”。在法治初期对原告合法权益的认识多限制在法定的权利范围，但随着社会的发展、法治的进步，各个行政诉讼发达国家对原告合法权益的认识基本上都是从法律权利与利益两个角度进行的。原告合法权益包括合法权利与合法利益两部分。从保护公民合法权益的角度来说，一个案件是否应当审理，主要看该公民在诉讼中是否有诉讼利益存在。二是从法律整体规定看，原告资格和受案范围等已作为起诉条件在行政诉讼法中有专门条文予以规定，合法权益条款并非限定原告资格或者受案范围问题。三是从“合法权益”规定看，新旧行政诉讼法第二条规定了原告认为其合法权益受到损害的，可以提起行政诉讼，体现了诉的利益的核心内容是“合法权益”。与该条相呼应，适用解释规定了合法权益条款，并设定了“行政行为+明显+不具有实际影响”的前提条件，意旨在于以“原告认为合法权益受侵害”肯定原告诉权的基础上，法院需进一步审查，符合“起诉要件→诉讼要件”的审查步骤，将合法权益条款归入诉讼要件中的诉的利益审查，契合诉讼构造的要求。四是从立案登记制背景看，法院一方面应解决立案难问题，保障当事人依法行使诉权，另一方面需要规制不正当行使诉权的现象。在原告已经符合起诉条件的基础上，进行“诉的利益”的审查，在现有的法律框架下，合法权益条款为“诉的利益”审查和法律适用、规制不正当刑事诉权行为提供了较好路径，符合实践需求。五是从保障原告诉讼权益角度考虑，鉴于合法权益条款的判定较为专业，不宜在立案登记阶段径行裁定不予立案，而应在立案后，由行政审判庭询问当事人，由被告作出答辩并提供证据，第三人作出陈述。一方面，法院在充分听取各方当事人意见、审查相关证据后，方能作出准确判断；另一方面，充分保障当事人尤其是原告的程序参与权，努力做到“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，尽量消除其对法院裁判公正的质疑。
（二）厘清法院审查判断思路
鉴于新行政诉讼法关于原告资格、受案范围的规定较为明确，是起诉条件的组成部分，并且经过长期的司法实践，已形成相对明确、固定的判断标准和思路，而且合法权益条款又是主要解决诉讼要件中的“诉的利益”问题，因此，应首先进行起诉条件的审查。在起诉条件的审查中，发现不具有利害关系或者不属于受案范围的，则适用行政诉讼法上规定的起诉条件条款不予立案或裁定驳回起诉。如果已经具有利害关系，也属于受案范围的，法院又明显觉得不具有权利保护的必要性，或者没有值得法院审理予以保护的诉的利益的，方可适用合法权益条款作出裁判，以此促进适法统一。
对于合法权益条款中“明显”、“实际影响”、“合法权益”等不确定法律概念的具体适用，一方面，法官要承担释明职责，即向原告释明同时在裁定书中加强说理，从而督促法官考虑各种相关因素，尽可能准确地实现法的客观价值，不违背合法权益条款的立法本意；另一方面，要禁止过度扩张解释，保障原告因合法权益受到侵害而得到实体审理救济的权利。该条款的适用应把握以下两个要件：一是合法权益理解方面，根据新行政诉讼法第12条第1款第十二项兜底条款的规定，认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的可以提起诉讼。该项中的“等”既归纳了本条本项以上的内容，也为今后司法解释留下了空间，是“等外等”，同时这一内容也与本条第2款“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”相呼应。因此，关于合法权益条款的理解，从行政诉讼法及其司法解释整体考虑，“法”应指法律、法规，权益包括但不限于人身权、财产权。对于利益的理解方面，目前行政诉讼诉的利益应是个人利益（行政诉讼不支持个人提起公益诉讼）。当然，不排除侵犯个人利益同时侵犯公共利益的，仍可起诉。二是明显不具有实际影响。根据《现代汉语词典》的定义，“明显”是指清楚地显露出来，容易让人看出或感觉到；“实际影响”则指对人或事物起到实有的、具体的作用。判断行政行为对原告合法权益明显不具有实际影响应当有所凭借：原告或被告提供的证据能够清楚地显露出对原告的合法权益不会起到实有的具体作用，从而不具有值得通过行政诉讼予以保护的利益，因而无须进入实体审理即可裁定驳回起诉。
（三）两类典型案件的应对策略
1.政府信息公开案件涉嫌滥诉的
在信息公开领域，诉权是信息公开申请权的延续。起诉人依靠自己的申请行为就可以获得原告主体资格，利害关系条款根本无法阻挡申请人的起诉行为。这一方面说明起诉权对保障获取政府信息权较为重要，另一方面也为滥用起诉权开启了方便之门。合法权益条款为解决信息公开滥用诉权问题提供了较好解决途径。 “‘诉的利益’是一个普适的限制标准。对于任何诉讼案件，都必须满足‘对司法救济有着需要’这样的要求或要件。诉的利益要求起诉人在所提起的争议中存在或可能存在某种受法律所保护的正当利益，因而具有启动司法救济程序的必要”。运用合法权益条款来裁定驳回起诉在司法实践中已进行了有益尝试。如在虞某案中，法院认为，被告撤销原答复的行为对原告合法权益明显不产生实际影响，故原告起诉不具有诉的利益，遂裁定驳回起诉。在凌某案中，法院认为被告作出被诉补正申请告知书的行为系针对原告申请内容不明确所作出的一种程序性处置，不属于最终行政决定，未对原告合法权益产生实际影响，遂裁定驳回起诉。在龚某案中，被告对原告的重复申请内容不再答复，所作告知书对原告合法权益明显不产生实际影响。在张某案中，法院认定原告提出的申请系咨询，不符合申请要求，对原告的合法权益明显不产生实际影响，遂裁定驳回起诉。以上所举案例中的原告提起诉讼目的均“醉翁之意不在酒”，真实意图可能并非是为了获取政府信息，因此，就信息公开申请权而言，构成了滥用，进而提起的行政诉讼也不具有诉的利益，应按照合法权益条款驳回起诉。
2．起诉不予受理或者驳回行政复议申请决定的
行政复议法及其实施条例规定了对于不符合行政复议法规定的申请可裁定不予受理，已受理的裁定驳回起诉。对于不服不予受理或裁定驳回行政复议申请决定的，法院审理的对象是该决定的合法性，而非行政复议申请涉及的行政行为的合法性。不予受理或裁定驳回行政复议申请决定属于法院受案范围，不能因行政复议申请不属于行政诉讼受案范围而直接裁定驳回起诉，这是两个层面的概念。那么是否均一律进入实体审理呢？同样地，法院在立案后，也应进行诉讼要件中合法权益条款的审查，如果行政复议申请中的请求本身就不对原告合法权益造成明显实际影响的，可用合法权益条款裁定驳回起诉。
特约编辑 / 上海高院行政庭 林俊华
责任编辑 / 高佳运
执行编辑 / 胡逸娴
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