综述丨2023年度

中国十大宪法事例发布暨研讨会

2024年1月3日下午，2023年度中国十大宪法事例发布暨研讨会顺利召开。本次研讨会由中国人民大学公法研究中心主办。来自中国人民大学法学院、北京大学法学院、中国社会科学院法学研究所、中国政法大学、武汉大学法学院、西南政法大学、中南财经政法大学法学院、北京航空航天大学法学院、中央财经大学法学院、厦门大学法学院、浙江大学光华法学院、苏州大学王健法学院、中国人民公安大学法学院、中国法学会、法律出版社等单位共计三十余位专家、学者参与会议。

中国人民大学法学院教授韩大元发表开幕致辞。韩大元教授表示十大宪法事例是为了通过个案研究，培养问题意识，推动中国宪法的发展，丰富中国宪法学的内涵，同时也是为中国宪法学的教学提供事例或者案例。通过二十多年的十大宪法事例评选发布研究，让我们的宪法学界成为一个学术共同体、共同的学术平台、学术交流平台。韩大元教授强调当今我们正致力于构建中国宪法学的自主知识体系，这是一个动态的、开放的知识体系。其中在中国大地上由中国人民创造的宪法生活是我们研究的一个动力，这种动力是来自于每年具有代表性的宪法个案或者宪法事例。在每一个个案的背后，我们都能够感受到中国人民对于美好的宪法的生活热情与期待，也能够感受到我们中国宪法学界的同仁们给予学者的责任、使命和价值追求，要力求在社会各界的共同推动下为学术做出贡献。

接着，王旭教授介绍了此次评选的基本情况。2023年12月4日，中国人民大学公法研究中心发布了事例征集的方案以及评选的基本流程，社会各界人士积极支持。组委会依据社会各界推荐的提案，初步遴选出60个具有代表性的事例。12月25日，由中国人民大学法学院王旭教授、中国社会科学院大学法学院柳建龙教授、中国政法大学法学院陈征教授、中央财经大学法学院于文豪教授等组成的初评会，依据学术性、影响性、典型性为标准，遴选出20个候选事例，并且于12月26日正式向社会公布。在充分尊重网上投票和社会各界建议的基础上，最终确定了今年的十大事例。

随后，中国人民大学法学院莫于川教授宣布了2023年度中国十大宪法事例，依次如下：

事例一：法工委就涉罪人员近亲属受限制规范进行合宪性审查

事例二：“异地用检”得到进一步规范

事例三：全国人大常委会通过《关于完善和加强备案审查制度的决定》

事例四：未成年人因文身被取消入学资格

事例五：《治安管理处罚法》修订草案引起热议

事例六：多项优化营商环境的政策密集出台

事例七：多项生育相关事例引起关注

事例八：部分基层政府违法整治行动引起关注

事例九：湖南省衡阳市“政务数据第一拍” 

事例十：全国人大常委会首次围绕同一主题对“一府两院”报告开展专题询问

事例正式发布后，会议进入研讨阶段。研讨分为上、下两个半场，上半场由中国人民公安大学法学院齐小力教授主持。

第一场是“法工委就涉罪人员近亲属受限制规范进行合宪性审查”，由中国社会科学院大学法学院教授、社会科学院法学所研究员莫纪宏和北京大学法学院教授王磊进行评议。莫纪宏教授认为该案例违反了宪法，是近20年来最经典的最具有宪法学研究价值的事例。莫纪宏教授表示我们要保护公民的权利，限制国家机关的权力。我们要遵循现代法治原则，不能连坐，犯罪行为要由责任人自己来承担。我们要建立有效的犯罪违法行为的预防体系，明确不同机关的权力，机关权力要依照宪法去行使，任何国家机关都不能随便去挑战、压制另一个国家机关，不能用所享有的宪法权利去谋求特殊的宪法权利。莫纪宏教授还强调我们要保护公民的基本权利，政府要承担保障公民基本权利的义务，要主动行使各种各样的公共管理活动。王磊教授从历史的角度来看连坐的方式曾经出现惨痛的教训，连坐实际上和评判犯罪人的一些品质或行为没有直接的关联性。从宪法的角度来看，王教授强调我们要保护公民的权利和自由，如果一个公民没有作出危害国家、社会集体利益的行为，我们就不能对公民的权利和自由进行限缩，否则就不符合宪法上对于公民权利和自由的保护规定。王磊教授表示国家机关作为公权力的行使权限是有限的，不能超越权力范围，不能侵犯宪法所保护的公民的权利与自由。

第二场是“异地用检得到进一步规范”，由中南财经政法大学法学院王广辉教授、苏州大学王健法学院程雪阳教授进行评议。王广辉教授认为“异地用检”的进一步规范具有三个方面的积极作用：首先，既解决了“异地用检”法律上的不足，也解决了关于“异地用检”的理论争议；其次，为“异地用检”的规范化运行提供了支撑；最后，强化了检察机关之间领导与被领导的关系。在此基础上，王广辉教授进一步提出了五个更深层次的问题：第一，领导与被领导如何理解，领导如何界定；第二，检察机关之间独立行使检察权能否真正得到保障；第三，“异地用检”在什么情况下适用；第四，“异地用检”制度与检察院组织法规定的指定管辖、提级管辖之间的关系如何处理；第五，人民检察院组织法关于“异地用检”的规定是否合乎宪法。程雪阳教授对于“异地用检”问题提出了三点看法。首先，“异地用检”制度本身是符合宪法要求的，其原因有两点，其一是因为宪法中确实存在“异地用检”的相关规定，其二是因为我国的检察一体制度使得各级检察院之间是相对独立的，而不是绝对独立的。其次，人民检察院组织法建立了“异地用检”制度，其本身是合宪的。人民检察院的刑事诉讼规则既是一个下位法，也是一个行为法。所有的刑事诉讼规则都应该遵守上位法的规定，落实上位法的要求。最后，违法是指违反宪法和法律，“异地用检”有它自己具体的法律要求，但是需要对刑事诉讼规则的内容做进一步的完善。

第三场是“全国人大常委会通过《关于完善和加强备案审查制度的决定》”，由中南财经政法大学法学院刘茂林教授、浙江大学光华法学院郑磊教授和西南政法大学行政法学院梁红霞教授进行评议。刘茂林教授认为《立法法》的相关规定只是搭建了备案审查制度的框架，具体的适用条件多且分散，没有形成一个制度的体现。但是《决定》从备案审查的主体、指导思想、基本原则、审查范围、审查依据、审查程序、审查结果等方面进行了全面的规定，形成了一个较为完整的备案审查制度。如果没有合宪性审查制度，宪法想要成为真正的法是有难度的。因此，我们期待通过类似于“完善和加强备案审查制度”等工作，尽快建立起具有中国特色的合宪性审查制度。郑磊教授从三个方面阐明了自己的看法。首先，这是一个立法性的决定，使得备案审查的相关规范上了一个位阶，具有了法律效力；其次，这是一个专题性的决定，从去年开始，包括地方组织法、全国人大常委会组织法、立法法、监督法等在内的许多法律中都出现了与合宪性审查相关的规定，但是其内容都比较分散，而《决定》作为一个专门规定合宪性审查制度的规范性文件，是一个专题性立法；最后，这是一个过渡性立法，《决定》以《立法法》为基础，对合宪性审查的相关问题进行了完善和加强，其最终目的是为了向备案审查法过渡，形成一部完善的备案审查法。梁红霞教授认为在某种程度上来说，《决定》本身就是一部小备案审查法，它是中国特色的备案审查制度逐渐成熟的标志，也代表着中国特色的合宪性审查话语体系的形成。除了之前提到的第五条和第六条第三款之外，《决定》中还存在着许多创新和亮点，比如联合审查机制、比例原则、备案审查决定的类型化以及备案审查意见或决定的普遍约束力等。除此之外，梁红霞教授还对备案审查制度的未来发展提出了两点期待，即在《决定》的基础上，期待省一级范围内备案审查条例等统一性规定的出台以及期待备案审查法的真正出台。

第四场是“未成年人因文身被取消入学资格”，由中国政法大学法学院陈征教授、中南财经政法大学法学院秦小建教授进行评议。陈征教授指出，从公民个人而言，文身涉及公民个性甚至是人格的施展，国务院《未成年人文身治理工作办法》在合宪性上仍然存在问题；在学校层面，学校取消学生纹身入学资格的行为涉及到了未成年学生的受教育权，在宪法上是存在问题的。最后，陈征教授围绕国家教育和家庭教育之间的边界问题展开了讨论：第一，国家教育不能过度干预家庭教育；第二，在家庭教育内部，父母也必须以未成年人的利益为导向，并非绝对禁止未成年人文身。该案例从文身角度涉及到父母的教育权、子女的权利、企业的经营自由等多方面宪法问题。秦小建教授就该事例从三方面进行展开：第一，学校因为学生文身而取消其入学资格的处理方式违反了《未成年人保护法》，属于变相或者违反国家规定开除未成年学生，剥夺了未成年学生的受教育权。第二，文身是公民自主意志的表达，但是存在两个方面的限制。首先是对特定群体例如未成年人有限制，如宪法规定要保护儿童，保护未成年人受教育权是宪法依据，但在具体手段上需要进一步考虑；其次是在文身与参军等特定领域的限制问题。第三，学校作为准公共权利机构，也应当纳入备案审查的范围，以防止救济真空、监督真空情况的出现，秦小建教授认为对该问题还存在进一步探讨的空间。

第五场是“《治安管理处罚法》修订草案引起热议”，由厦门大学法学院刘连泰教授、中南财经政法大学法学院胡弘弘教授进行评议。刘连泰教授就该事例发表了四点看法：首先，治安管理处罚法的修订中尤其是第34条第一款的第23项涉及到宪法文本中的表达自由，对表达自由的限制一定要谨慎，否则表达自由的权利就形同虚设；第二，《治安管理处罚法》修订草案第34条可能会导致警察权的扩大化，这对公民、对警察而言都会产生不利影响；第三，《治安管理处罚法》修订草案第34条的通过可能会颠覆现有法律责任体系，《治安管理处罚法》处罚的是违反治安秩序的行为，应当处罚自然犯而非法定犯，否则会导致大量“一事两罚”现象的出现；第四，刘连泰教授认为要慎言积极刑法观，要求刑法无限前置可能会对公民的自由造成侵害，消极刑法观和积极刑法观一定要在合宪性的框架下进行探讨。胡弘弘教授就《治安管理处罚法》修订草案表达了三个主要看法：第一，民族精神与情感作为宪法精神，在国家各项事业中具有重要的基础性地位；第二，胡弘弘教授认为法律负有维护民族精神与情感的任务，法律应该捍卫社会基本原则，捍卫集体意识。第三，立法应当明确限定有违有损民族情感和民族精神的范围，而非泛化保护民族情感。同时，胡弘弘教授提到了治安管理处罚法修订草案引起热议的现象，她认为这是非常正常的现象，体现了民主立法。此外，她还强调了在立法过程中拓宽人民群众诉求表达渠道和机制的重要性，以及启动重要条款单独表决机制的必要性。

研讨会下半场由原《中国法学》副社长李小明主持。

第六场是“多项优化营商环境的政策密集出台”，由中国政法大学比较法学研究院教授谢立斌、北京大学法学院长聘副教授阎天进行评议。谢立斌教授指出在社会主义市场经济条件下，公民的劳动应视为一种权利和自由，企业能否成为劳动权的主体涉及到法人能否成为基本权利的主体的问题。应该承认法人作为基本权利主体的地位，除了一些只能由自然人享有的权利以外，比如自由权。其次，是关于优化营商环境，在传统的工具思维下，优化营商环境只是达成促进经济发展的手段，从长期来看不利于营商环境的保障，因此，从宪法上需要从个人基本权利保障层面来强化。其三从中国的历史传统和比较法的视野出发，一味的强调营商环境都不利于权利的保障，因此真正要优化营商环境，还需要从一些概念入手。阎天副教授指出，两个事件表现出国家在履行职责时的谦抑。第一个事件是国家运用裁量权来管理企业，第二个事件是运用刑法第13条的但书给公民出罪，都表现出公权力的谦抑性。谦抑性的宪法基础是公民的基本权利，也体现了人文主义的精神，吸取了历史的经验教训。2018年修宪以后，新时代中国宪法的精神就是以人民为中心的民主的思想。正是在此种人文精神的滋养下，国家才会慎用自己的权力。从中国宪法的角度来说，只有秩序与人文并重，才是有温度的法治，才是宪法理想的经济制度，才能够建设理想。商业环境和公民的生活环境。

第七场是“多项生育相关事例引起关注”，由中南财经政法大学法学院杨小敏教授、中国政法大学法学院秦奥蕾教授、中央财经大学法学院刘馨宇讲师进行评议。杨小敏教授指出对我们这样一个人口大国来说，在相当长时间由于计划经济体制而缺乏明确保护生育权的规定，但是国家是基本权利义务章节里面有计划生育的义务，再是国家机构关于国务院的职权和县级的地方有相应的规定。为了实现人口增长同经济和社会发展计划相适应的目的，计划生育也进行了合宪性转型。第二个事例不仅体现了公民包括执法人员权利意识的提升，更具有重大的法治意义，同时平衡男性和女性的生育权也很重要。第三，生育除了是一项公民的基本权利，对于国家，社会和家庭而言，它还是一项公民的基本义务。面临高科技带来的新挑战，需要全面研究以建立我国完整的生育权理论和保护制度。秦奥蕾教授指出事例涉及到的法律规范首先是法定遗嘱中遗产的继承，对《民法典》第16条一个创造性的阐释扩大了胚胎的范围。关于胎儿如何获得特殊利益的保护，宪法47条第一款和第三款基于两个确定性：其一是胎儿成长的相对的人格的确定性，其二是在婚姻和家庭的框架下作为未成年人的身份获得了特殊的保护，因为宪法第49条第一款对婚姻家庭的保障是同构性的保障。要通过经济的能力来完成生养的功能，父母养育孩子要有经济的能力。当他出现了个人的问题之后，这个经济的利益可能转化到孩子的这种抚养义务当中去。所以基于这样的一个利益原则，未成年人是可以获得家庭当中的利益的，当他的父母出现问题的时候可以替代利益的取得。刘馨宇讲师从基本权利功能、计划生育的国策，计划生育义务和生育权的关系两个方面对这三个事例进行解读。首先三个事例分别侧重于生育权的三个维度：增强保护，减少限制和控制，分别体现了国家的保护义务功能和防御权功能。事例一法官可以对民法典胎儿继承做出一个创造性的阐释，将这个体外的胚胎界定为准胎儿。事例二、三体现了基本权利的防御权功能，四川省卫健委制定的管理办法，虽然很符合鼓励生育的整体的国策的方向导向，但是省卫健委并不符合《计生法》第二条第二款规定的主体。事例三是对孕妇生育的自主决定权的保护，是宪法和法律的要求。第二个方面是宪法的国策、宪法的基本义务和宪法的基本权利之间的关系，三者应当同样属于原则性规定，在特定的情况下，这三者甚至都可以不完全实现，乃至于完全不实现。因为存在天然的冲突关系，它的实现程度宪法没有规定，而是把这个权力交由立法者去行使。

第八场是“部分基层政府违法整治行动引关注”，由苏州大学王健法学院上官丕亮教授和西南政法大学行政法学院张震教授进行评议。上官丕亮教授认为，南京市对楼宇负责人拒不清洗大楼外立面的可处五千至三万元罚款于法有据。南京市人民政府2014年颁行了《南京市城市建筑物公共设施道路容貌管理规定》，而国务院颁行的《城市市容和环境卫生管理条例》规定省、自治区、直辖市人民政府可以根据该条例制定实施办法。因此，除非经备案审查被撤销，否则南京市的《条例》即为合法有效。而浙江瑞安市政府禁止民间划龙舟活动则显得比较荒唐，国务院《大型群众性活动安全管理条例》有关大型群众性活动需公安部门审批的规定仅针对一千人以上参加的活动，按照“法无禁止即可为”的法治原理，小规模的民间划龙舟活动无需审批，瑞安市政府的相关公告既不符合宪法第五条“依法治国”的精神，也不符合宪法第二十一条“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质”的精神。四川凉山州普格县有关居民家中人居环境的罚款通知是由某村委会发布，这首先不符合《行政处罚法》对行政处罚主体的限定；其次，《村委会组织法》规定自治章程、村规民约等不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，但事件中的处罚侵犯了公民的私有财产权、隐私权、人格尊严和住宅不受侵犯的权利等。上官丕亮教授最后总结，以上三个事例启示我们，基层政府和自治组织要秉持宪法思维，以宪法为根本活动准则。在“五四宪法”颁布七十周年之际，希望我国宪法的精神、原则和规定能够得到更充分的践行。张震教授指出，以上三个事例的共同点在于广义上行政管理权力的行使对公民相关权利的影响。四川凉山某村委会的行为，其目的与手段均让人感到费解；浙江温州划龙舟的事例中，实际被指“未经报备许可擅自划龙舟”的只有两人，这两人的行为显然不构成集会或游行示威，对城市管理的公共秩序与公共利益也不造成影响。这些情形下行政权力不应对公民权利施加不当限制。

第九场是“湖南衡阳政务数据拍卖事件”，由北京航空航天大学法学院王锴教授和中国政法大学法学院王蔚教授进行点评。王锴教授认为，该案涉及到“民营化的界限”问题。自进入福利国家时代后，国家将一些非核心职能交由民间运营，但民营化的边界何在？该事件中，政务数据若经过算法处理，可能对个人信息和隐私安全带来风险。因此一方面有必要对政务数据进行分类，对涉及公民个人信息和隐私的谨慎处理；另一方面应当对企业利用政务数据的方式加以限制，例如我国实行的算法备案有利于防范算法侵犯公民权利。王蔚教授认为，该事件象征着数字时代宪法学研究范畴的拓展，同时还关系到宪法学与其他学科的对话，因此代表着宪法学在研究范畴和方法上的创新性与包容性。但王蔚教授同时表示这种学科交叉性的问题当中隐含着忧虑。首先，这一事件显示出法秩序在某种意义上的混乱，还指向了对立法保留的损害，凯尔森式的“金字塔形”规范体系被解构，国家立法和地方规范之间无序竞争；其次，在政府与市场的关系问题中，体现出经济学成本分析与法的价值取向之间的冲突。这一事件给予我们两点启示，第一，有必要进行法规范的整理，回归“金字塔”传统，让宪法价值能够应对挑战并对地方立法形成价值辐射；第二，应当探讨“数据权利”究竟能否成为一种权利，以便借助传统的基本权利理论继续展开研究。王蔚教授最后指出，这一事件背后是一个开放性的命题，民法、刑法、经济法等学科部门都在进行研究，这提供了通过加强合宪性解释进行学科对话的契机，期望在未来各种相关法规范的审议过程中，宪法学都能进一步提供智慧，并提升整个法学学科的活力。

第十场是“全国人大常委会首次围绕同一主题对‘一府两院’报告开展专题询问”，西南政法大学行政法学院温泽彬教授、武汉大学法学院黄明涛教授进行评议。温泽彬教授提出人大对法院询问的依据、人民法院在实践过程中如何把握高质量发展与司法的关系需要进一步思考。其次，他指出在实践中要注意运用正确的形式，在高度肯定做法创新性的前提下，也要重新考虑权力机关对政府的监督方式。一方面需要尽力提高监督能力的实效性，另一方面也要注意其中的宪法根据。黄明涛教授指出事例本质上是一个关于人大监督的形式或人大监督制度完善的问题。首先，此次人大采取的新形式是对报告之后进行追问以此加强监督效果，即专题询问，形成专题询问、询问、质询三概念并置结构。一方面专题询问确实有助于提升人大监督相关审议的质量，提高民主性；另一方面专题询问对人大组织制度包括委员会制度也有积极意义。专题询问也表现出了人大的发展模式，从实践中的经验积累到法律规定。此外，黄明涛教授对专题询问进行了反思，是否有必要将其写入组织法和监督法。由于专题询问有与其他法律概念形成冗杂的风险，因此也要考虑其进一步立法协调性的问题。

会议总结发言阶段，由李忠夏教授主持，中国人民大学公法研究中心主任胡锦光教授、北京大学法学院张翔教授做总结发言。胡锦光教授谈到备案审查机制本身值得讨论，肯定了本次案例的事件性强。他指出学者在平台建立的情况下，一方面要积极推动，起到表率作用。启动审查上，也可以经过充分论证，提交建议，实质性的启动进行审查。另一方面，学者对已经认定违法的文件要提高学理分析的实力，换言之中国宪法学者需要运用宪法学原理在备案审查中发挥最大作用，阐述学术观点、充分丰富宪法学内容、调动宪法学活力。最后，胡教授对一如既往支持活动的学者们表示感谢，对后续论证和加强说理性作出了进一步期待。张翔教授提到举办中国宪法十大事例评选活动的初心，旨在通过这样的形式推动宪法的学术讨论和实践观照，以宪法研究和实施推动法治社会的建设。虽然近年来全国人大常委会每年公布备案审查案例，但是相关案例的宪法性不够明显，也无法替代宪法事例对社会事件和社会现实的关注。因此每年的宪法十大事例评选活动对于宪法学界和法治建设都有重要的意义，应当不忘初心，继续将这样的活动精神传承下去。