备案审查制度决定与中国宪法监督制度研讨会综述
综述丨《关于完善和加强备案审查制度的决定》与中国宪法监督制度研讨会
2024年1月3日上午，由中国人民大学公法研究中心、中国人民大学法学院、《备案审查研究》编辑部主办的“《关于完善和加强备案审查制度的决定》与中国宪法监督制度”研讨会顺利召开。来自全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室、中国人民大学法学院、北京大学法学院、中国社会科学院法学研究所、武汉大学法学院、中国政法大学、西南政法大学、中南财经政法大学法学院、上海交通大学凯原法学、北京航空航天大学法学院、中央财经大学法学院、厦门大学法学院、浙江大学光华法学院、苏州大学王健法学院、法治日报、南方都市报等单位近三十位专家学者、实务部门同志与记者出席会议。
会议开幕式由中国人民大学李忠夏教授主持，全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室严冬峰主任与中国人民大学胡锦光教授发表开幕致辞。
严冬峰主任指出，《关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称“《决定》”）的出台受到极大关注，本次会议恰逢其时，希望与会专家能就《决定》内容与制度设计提供建议。他对《决定》部分新增制度及其设计背景进行了介绍：《决定》第六条与第十五条设计初衷之一是为了扩大公民参与国家监督工作的端口；《决定》吸收实践经验，在第十条新增了联合审查机制；《决定》还在十二条特别强调了集中清理工作，对维护法制统一意义重大。总之，备案审查是具有中国特色的监督制度，也是中国宪法监督制度尤其是合宪性审查的重要载体。
胡锦光教授首先代表中国人民大学公法研究中心与法学院对与会嘉宾进行欢迎，随后就《决定》出台的重大意义与发展方向进行了评论。胡锦光教授认为，《决定》主体部分源自2019年制定的《法规、司法解释备案审查工作办法》，根据实践经验和理论探索增加了一些新的制度设计，对于推动我国审查制度的完善和加强具有里程碑意义。以此为基础，将来其他规范层级的备案审查制度也将迅速发展。需要注意的是，《决定》本身还需要进一步体系化，有待将来通过法律形式予以完善。例如，《决定》在启动主体方面规定了法院、检察机关与监察系统的逐级上报，其上报程序需要具体化；如何真正解决法律的合宪性审查问题，贯彻落实《立法法》在法律草案阶段进行合宪性说明的设计，都还有待继续加强研究。
随后正式进入第一单元讨论，主题为“《决定》出台的历史背景和重大意义”。本单元由北京航空航天大学法学院王锴教授主持，由来自武汉大学法学院秦前红教授、北京大学法学院王磊教授、中南财经政法大学法学院刘茂林教授与浙江大学光华法学院郑磊教授进行主题发言。
秦前红教授认为，《决定》的出台标志着中国宪法监督制度的基本定型和成熟，彰显了备案审查制度在社会主义法治体系的重要性。在其实施过程中，也需要理论的跟进，包括几个方面：审查对象局限性与法制统一目标的协调性问题，备案审查政治担当性和专业性的统一性问题，以及规范审查与个案审查的冲突问题。
王磊教授指出，《决定》出台意义主要有四大方面：贯彻和落实党中央指示；加强宪法监督；强化了全国人大常委会的建设；加强了对公民基本权利的保护。需要注意的是，备案审查首先关乎是否合乎法律问题，但往往需要上升到宪法层面解决，宪法必须作为判断合法与否的最终标准，因此说明理由需从宪法角度加以阐释。
刘茂林教授将备案审查制度拆解为具体备案制度与审查指导思想原则，对《决定》中需要进一步完善的问题进行了分析。第一是指导思想问题，需要在制度层面上进一步明确；第二是审查依据问题，主要需在语义和逻辑上对宪法规定、宪法原则和宪法精神内涵作出进一步探究；第三是纠正与宪法相抵触的问题，即完善合宪性审查制度。
郑磊教授从六个维度诠释了《决定》出台的重要意义。首先，从政治和法律的的关系出发，《决定》全面开启了2024年新征程；第二，从实践和法律的关系出发，经过工作实践、工作机制和法律规范三步走的逐步进阶路径，将备案审查的实践经验进行了全面总结与法律化；第三，从《决定》和法律关系来看，《决定》开启了备案审查的专题立法，为备案审查立法的精细化进行了探索；第四，从理念和法律关系出发，《决定》出台是全面贯彻实施宪法和发展人民代表大会制度、全面贯彻全过程人民民主重大理念的又一项范例；第五，从理论和法律关系出发，《决定》结构性的丰富了备案审查研究的对象和规范基础，对中国特色宪法监督理论体系的构建和积累夯实了基础；第六，从治理和法律关系出发，通过加强维护国家法制统一，保护公民法人合法权利，为良法善治与国家治理现代化提供了源头性的基础设施。
第二单元的主题是“《决定》中的重要制度创新与亮点”。本单元由上海交通大学凯原法学院林彦教授主持，来自中南财经政法大学的胡弘弘教授、王广辉教授与杨小敏教授，以及来自西南政法大学的温泽彬与梁洪霞教授发表了自己观点。
胡弘弘教授阐释了《决定》存在的几个创新性亮点：第一，根据实践需要扩大了备案审查范围，将海南自由贸易港法规、监察法规等纳入进来；第二，丰富了备案审查方式，增加了联合审查制度；第三，在纠正和撤销程序上进步较大；第四，提升了备案审查工作的效率和质量，有利于畅通人民群众诉求表达渠道，进而贯彻全过程人民民主；第五，增加了港澳备案审查机制的规定；第六，提出了地方人大备案审查工作的要求。
王广辉教授指出，《决定》是一个具有法律性质的决定，在未来发展中，需要进一步将备案审查制度法律化。备案审查制度是完备法律规范体系的一个重要措施，不仅是法律形式上的完备，更重要的是内容上的和谐，即通过解决不同法律形式之间、不同位置法律、法规之间效率问题与内部冲突问题，达到内部的和谐能力。此外，备案审查制度相比过去新增了一些新的内容，如新增联合审查、强化对审查结论的刚性问题、纳入港澳本地的立法、增加法规清理制度等。
温泽彬教授强调了备案审查制度在机制方面的亮点创新，但也指出需要进一步加强在宪法方面的处理：要以普遍性的立法事实为依据，注重规范性审查的法律后果是否违反了宪法和法律的价值判断，在保证全国人大常委会在国内审查事项中享有最终决定权的前提下，通过考察立法事实确定被审查规范是否落实宪法意志。
梁洪霞教授认为，《决定》的出台标志着我国的合宪性审查制度正在不断走向成熟。《决定》具有重大亮点：例如，《决定》第五条为推进合宪性审查做出了贡献；又如，《决定》第六条第三款设计了申报制度，即在法律制定的过程中，如果监察委、法院、检察院发现法律规范冲突，可以呈报至国家监委、最高法、最高检，由它们向全国人大常委会提出备案审查要求。
杨小敏教授表示，备案审查制度既是宪法实施的重要组成部分，也是监督宪法实施的基础，《决定》的出台对于推动中国特色社会主义宪法监督理论体系建设具有重大意义。《决定》具有很多创新和亮点，比如比例原则的引入、申报制度的制定、信息化技术的运用等，但仅有这些创新和亮点还不够，需要进一步思考如何在实施过程中将《决定》变得更加精细、更加具体。因此，期待《备案审查法》的尽快出台，为备案审查制度提供更加明确的指导和准则。
第三单元的主题为“中国宪法监督制度的未来发展与路径”，由浙江大学光华法学院郑磊教授主持，来自北京大学法学院张翔教授、厦门大学法学院刘连泰教授、苏州大学王健法学院上官丕亮教授、中南财经政法大学法学院秦小建教授与西南政法大学行政法学院张震教授进行了主题发言。
张翔教授从三个方面展开论述：第一，《决定》的出台有利于加强备案审查制度的刚性，但如何使机制真正落地，发挥其普遍约束力的作用，还需要在未来进一步研究和完善；第二，关于备案审查意见的公开，更加充分地公开可能会更加深入推动相关宪法领域问题的研究，对于学术界的研究也具有积极意义；第三，关于宪法解释程序，其涉及到整个宪法监督制度内容专业性问题，如何采取措施具体实施宪法解释，对于未来中国宪法监督制度的发展具有重要作用。
厦门大学法学院刘连泰教授就人大和中国共产党合宪性审查的交叉界域问题展开了论述。首先，关于全国人大和中国共产党交叉界域的正当性基础问题。由于中国宪法文本始终坚持双重主权机制，既要坚持全国人大领导合宪性审查工作，又要坚持中国共产党的领导，因此全国人大审查是否符合党中央的重大决策部署和重大改革以及中国共产党审查党内法规是否符合宪法和法律都具有正当性。其次，交叉有可能导致冲突。《决定》的出台会产生规范选择问题，导致全国人大在无法区分党内法规关于“重大”和“一般”内容的前提下产生规范选择的难题。最后，或许可以建立相关协调机制，就全国人大对合宪性审查的最终解释权以及党中央对重大决策部署和重大改革方向的最终解释权进行规定。
上官丕亮教授指出，明确宪法监督和备案审查之间的关系问题至关重要。应当正确认识备案审查在宪法监督中的地位，在备案审查过程中充分考虑宪法的重要性，推动对法律的合宪性审查。法律的违宪性问题实际是违宪审查中最核心的问题。在法律草案审议过程中的合宪性认识，实质上也属于合宪性审查问题。在备案审查中对法律进行合宪性审查，有利于推动法律的合宪性，希望备案审查制度能推动合宪性审查制度的进一步发展。
秦小建教授认为，备案审查制度应当与其他宪法监督机制相衔接。质询、执法检查、听取和审议工作报告等组成了对法律执行的监督机制，而备案审查则是对立法进行监督的重要机制。备案审查与其他监督机制的衔接、互动与贯通，既有利于审查方与被审查方之间加强有效沟通、缓解备案审查面对的压力，也有利于强化备案审查的审慎性与科学性。此外，应当以中央在推进备案审查框架、制度和方法中的经验，进一步指导和推动地方的备案审查工作，弥补地方开展备案审查在权威和能力等方面的不足。
张震教授指出，备案审查、合宪性审查、宪法监督实施机制是不同的概念，相较之下个案化的备案审查与合宪性审查仅是立法事中和事后的宪法实施机制，而“根据宪法制定本法”则是最具中国特色的宪法实施机制，反映出深刻的权力分工问题。有必要研究如何将备案审查室的职能与其他宪法实施机制之间相互贯通，才能解决健全宪法实施体制机制过程中的重点和难点问题。
会议闭幕阶段由中国人民大学法学院李忠夏教授主持，北京航空航天大学法学院王锴教授作总结发言。
王锴教授指出，本次会议是《决定》出台后首个全国性的学术研讨会，意义重大。宪法实施体制机制的健全是理论界与实务界共同促成的产物，实践发展与理论研究之间也是相互支持、相互促进的关系，本次会议很好地体现了理论与实务相结合的特色。王锴教授代表《备案审查研究》编辑部对实务部门同志和专家学者们的参与表示感谢，并宣布会议圆满结束。