联合国《数字经济报告2021》：聚焦数据跨境流动和数据鸿沟

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报告信息

DIGITAL ECONOMY REPORT 2021

Cross-border data flows and development: For whom the data flow

报告来源：United Nations Conference on Trade and Development

报告封面

深度解读

快速的数字化正在影响生活的方方面面，包括我们互动、工作、购物和接受服务的方式，以及创造和交换价值的方式。在这一过程中，数据和跨境数据流动对发展越来越重要。传统的、与连接相关的数字鸿沟正被所谓的数据鸿沟所加剧，这反映了国家之间和国家内部在利用数据方面的巨大差异。在将数据转化为数字情报和商业机会、并将其用于经济和社会发展的过程中，能力有限的国家显然处于不利地位。

《数字经济报告2021》（以下简称《报告》）深入探讨了数字数据跨境流动的发展和政策影响。数据是所有快速发展的数字技术的核心，如数据分析、人工智能(AI)、区块链、物联网(IoT)、云计算和其他基于互联网的服务。数据流动的扩大对实现几乎所有的可持续发展目标都至关重要，而世界各国正在努力确定如何从政策角度处理这些目标。国家和国际两级选择的最终方法不仅会影响贸易、创新和经济进步，还会影响一系列与数字化收益分配、人权、执法和国家安全有关的问题。

《报告》试图通过对这种特殊的国际经济流动提供一种新的和全面的看法，以促进对这些复杂的、相互关联的因素的进一步了解。《报告》的分析基于对从不同角度回顾跨境数据流动的研究回顾、对数据驱动的数字经济全球发展和不平等现象的概述、以及对数据的基本性质的讨论，并探讨了影响数据流动的国家、区域和多边层面的现有治理方法，体现了联合国贸发会议的承诺，即告知成员国如何更多地参与数据和数字经济并从中受益。它还将为迫切需要的全球对话提供信息，讨论如何制定游戏规则，以从数字化中获得更具包容性的结果。建立统一完善、公平普惠的全球数据治理整体方案，将最终为处于不同发展水平国家的人民和企业带来更多的经济效益和可持续发展成果。《报告》呼吁对全球数据治理采取更均衡的方法，从而有助于确保数据尽可能必要地跨境自由流动、在国家内部和国家之间实现利益的公平分配、以及应对与国家安全有关的风险。目前，关于如何监管跨境数据流动的国际共识机制仍然没有建立，各国立场往往两极分化，不同国家采取了截然不同的做法，因而迫切需要一个国际框架来破解这一局面。虽然《报告》没有提供“解决方案”，但通过全面的循证分析试图重新构建和扩大国际讨论。全球数据经济中日益增加的相互联系和相互依赖的挑战，导致旧的方式可能不太适合应对新的背景，这就要求我们放弃孤立的做法，转向更全面、更协调的全球治理措施。全球数据治理可能还需要建立一个新的国际机构，以数据相关的治理为重点，并由发展中国家和所有利益相关方充分参与。

数据流量增长迅速、难以测量

测量数据流量是困难的。但无论使用哪种方法，数据流量的增长趋势都是急剧上升的。一项预测表明，2022年全球互联网协议(IP)流量(国内和国际)将超过2016年以来所有互联网流量。新冠疫情大流行对互联网流量产生了巨大影响，大多数活动越来越多地在网上进行。在此背景下，2020年全球互联网带宽增长了35%，是自2013年以来最大的年增幅。据估计，大约80%的互联网流量与视频、社交网络和游戏有关。预计全球每月数据流量将从2020年的230eb激增至2026年的780eb。衡量跨境数据流动更具挑战性。就容量而言，最常用的衡量标准是国际互联网带宽的总使用容量，这是指以字节为单位流动的数据量，但不显示流动方向、也不显示数据的性质和质量。现有信息还表明，在新冠疫情大流行期间，国际带宽使用加速，而且这种流量在地理上集中在两个主要路线上——北美和欧洲之间以及北美和亚洲之间。

预计2026年全球每月数据流量将激增至780eb

国际带宽使用流量的地理分布情况

数据驱动的数字经济严重失衡

尽管数据在不断发展的数字经济中很重要，但对数据的概念还没有普遍一致的理解，这可能会导致混乱、增加分析和政策辩论的复杂性。数据是一种特殊的资源，具有不同于商品和服务的特定特征。它们是无形的、非竞争性的，这意味着许多人可以同时或随着时间使用相同的数据，而不会耗尽它们。与此同时，数据的获取可能会受到技术或法律手段的限制，从而产生不同程度的排他性。例如，全球主要平台收集的数据并不容易被其他人使用，这让平台所有者处于垄断地位，从而受益于这些数据。此外，聚合的价值往往可能大于个别价值的总和，特别是如果与其他互补的数据结合；收集到的原始数据也可能具有相当大的“选择”价值，因为如果根据这些数据可以解决不存在的新问题，这些数据就可能变得有价值。数据越详细、粒度越细，在以不同的方式进行过滤、聚合和组合时，它们的用途就越多，从而提供不同的见解。此外，数据具有多维特性。从经济的角度来看，它们不仅可以为收集和控制数据的人提供私人价值，还可以为整个经济提供社会价值，后者不能仅靠市场来保证。此外，从数据中获得的私人收入的分配是高度不平等的。因此，政策制定需要支持效率和公平目标。然而，也有非经济方面的考虑，因为数据与隐私和其他人权以及国家安全问题密切相关，所有相关问题都需要解决。

发达国家与发展中国家的跨境数据流动情况对比

理解数据及其流动需要从不同的角度看待它们。首先，一直以来都有一些与商业交易相关的数据和信息进行交互（比如账单数据、银行数据、姓名和送货地址），且主要以自愿的形式，只要新的数字经济参与者按照与传统经济相同的规则工作，就很少产生政策相关问题。第二，从个人活动、产品、事件和行为中收集的原始数据本身没有价值，但一旦聚合、处理和货币化，或用于社会目的，就会产生价值。第三，将原始数据处理为数字智能——以统计数据、数据库、洞察、信息等形式产生“数据产品”，跨境销售时可视为贸易统计中的服务。还有不同的分类法，根据不同的标准对数据类型进行分类。重要的区别在于收集数据的目的是商业还是政府、被公司还是公共部门使用、是暂时的或永久的、敏感的或是不敏感的、以及是私人的或非私人的。数据的分类是重要的，因为这可能会影响到在国家和国际两级需要给予每一类型访问的类型，以及从政策角度如何处理数据及其跨境流动。

跨境数据流动不是贸易，应该区别对待

数据的特点表明，其需要区别于传统商品和服务，包括在跨境流动方面。在数据驱动的数字经济新背景下，所有权和主权等概念正在受到挑战。与其试图确定谁“拥有”数据，更重要的是谁有权访问、控制和使用数据。调和与国家领土相联系的国家主权传统概念和数字空间中数据流动的无界性、全球性和开放性方面存在着巨大困难。数字主权通常与在国家边界内存储数据的需要联系在一起，但数据的地理存储与发展之间的联系并不明显。为跨境数据流动分配地域也是一项挑战，数据可以更好地理解为共享，而不是交易或交换。

国际贸易治理的依据依赖于贸易类型、价值和地点(包括来源地和目的地)的统计数据。在追踪没有官方统计数据的跨境数据流动时，这种方法即便理论上可能、也是具有挑战性的。适用于不同地区间国际贸易的既定方法(例如原产地规则)难以适用于数据。根据几个国际组织开发的《衡量数字贸易手册》，与特定的商品或服务交换联系起来的原始数据流并不包括在“数字贸易”的概念中。除了识别跨境数据流动的技术挑战，还有政治和文化方面的挑战。对于许多可以概括的数据分类，缺乏全球商定的定义，这有时会使确定如何处理数据流变得困难。例如，不同的定义可能导致被归类为个人数据的数据流量存在很大差异。尽管数据与贸易密切相关，而且它们可以为那些有能力从中受益的人提供强大的竞争优势，但跨境数据流动本身既不是电子商务、也不是贸易，不应单纯以电子商务的方式进行监管。

跨境数据流动背景下的不同参与者和关系的复杂性

对数据的掌握带来信息优势，增加了建立在数据基础上的经济体潜在市场失灵的根源，包括规模经济和范围经济，以及网络效应。数据经济中固有的信息不对称似乎是不可减少的，因为没有市场解决方案来纠正它。与数据伦理相关的其他权衡也同样重要，包括从数据中创造价值与人口数据监测之间的关系，以及数据过滤与审查之间的关系。因此，数据和数据流的治理至关重要。然而，尽管在正确的时间点对跨境数据流动制定适当的规则有助于保障数据权利、减少结构性挑战和支持经济发展，但对于采取何种政策方法尚未达成共识。

主要国家管理数据

和跨境数据流动存在重大差别

在数字经济的主要经济和地缘政治参与者中，管理数据流动，以及更广泛的数字经济的方法差异很大，除了少数例外，在区域和国际层面几乎没有达成共识。在世界范围内，有三种主要的治理方法具有特别的影响：美国的方法有些简化，主要是由私营部门控制数据，中国模式强调政府对数据的控制，而欧盟则倾向于基于基本权利和价值观的个人对数据的控制。当前的背景是这些地区之间的关系紧张，尤其是中美之间。此外，全球数字公司正在寻求扩大自己的数据生态系统。这是一场针对技术发展领先地位的竞赛，因为领导者可以通过控制数据和相关技术、特别是在人工智能方面，获得经济和战略优势。在这种背景下，数字空间和互联网存在碎片化的风险。

美国、中国和欧盟数据相关政策的主要特点

总的来说，一个以竖井为导向、数据驱动的数字经济将会出现，这违背了互联网作为一个自由、去中心化和开放网络的最初精神。这在经济上是次优的，因为从互操作性中可能获得更多的收益。在数据驱动的数字经济中，碎片化将阻碍技术进步，减少竞争，使某些领域出现寡头垄断市场结构，并导致政府在其他领域施加更大影响。这可能对大多数发展中国家产生重大的负面影响。碎片化将减少商业机会，因为用户和公司进入供应链的渠道将变得更加复杂，跨境数据流动将受到限制。跨司法管辖区合作也将面临更多障碍。

尽管存在碎片化的风险，但有迹象表明，主要数据领域之间可能会出现趋同。例如，尽管美国注重自由市场，但却采取措施限制一些外国数据驱动公司进入美国市场，并禁止相关国内数据外流。与此同时，中国正暗示对数据流动持一定程度的开放态度。最终的结果很难预测，它取决于全球政策制定者的意愿，以找到一个有利于所有人的全球解决方案。各国监管跨境数据流动可能有各种合理的公共政策理由，如保护隐私、国家安全以及经济发展目标。只要没有适当的国际制度来管理这些流动，一些国家可能看不到除了限制数据流动以达到某些政策目标以外的其他选择。但是，数据本地化并不会自动带来国内数据的增值。数据存储地点与价值创造之间的联系并不明显——既有成本、也有收益需要考虑。

各国监管跨境数据流动的原因

对国家政策的考察表明，它们往往因每个国家的技术、经济、社会、政治、体制和文化条件而有所不同。随着世界经济中数据和跨境数据流动日益突出，对全球治理的需求日益迫切。尽管处理数据流动的贸易协定越来越多，但数字经济的主要参与者之间仍然存在分歧。在20国集团成员中，不仅在实质（例如，关于数据本地化措施）上、而且在过程上也存在不同的观点。与此同时，严格的本地化和完全自由的数据流动都不可能满足各国各种发展目标的需求，对于跨境数据流动的极端立场也不会有帮助。新的法规将需要考虑各个方面的数据，包括经济和非经济的，它们需要超越贸易，以整体方式处理数据流动，考虑对国家安全、贸易、竞争、税收和整体互联网治理的可能影响。这就提出了一个问题，在什么国际论坛上讨论与数据有关的发展政策是合适的？

对数据和跨境数据流动进行

全球治理的必要性

全球数据治理框架可以补充其他级别的数据治理，这是一个强有力的基础。其必要性可以总结如下：

• 全球数据治理将有助于实现全球数据共享，并开发有助于应对贫困、健康、饥饿和气候变化等重大全球发展挑战的公共产品。

• 跨国技术协调，特别是在全球层面，对于避免互联网基础设施和数字空间进一步分裂至关重要。

• 随着5G和物联网的实施，以及新冠病毒大流行引发的数字化加速，全球数据治理变得更加重要，这些趋势扩大了数据收集和全球盈利的范围。如果没有一个连贯的基本全球治理框架来创造信任，这可能会导致数据共享方面的反复。它还将加剧现有的担忧，即数据价值链缺乏透明度，以及数据利益分配不均。

• 关于跨境数据流动的国家法规的泛滥造成了不确定性，并提高了遵守成本，这对微型和小型企业尤其有害，特别是在发展中国家。在数据驱动的数字经济中，互联性和全球高度相互依赖意味着该领域的国家政策对其他国家具有溢出效应。

• 在数字平台缺乏全球治理的情况下，自我监管导致了市场结构由自我优待的平台所定义。各大平台日益扩大的全球影响力，使得任何一个国家都更难应对相关的政策挑战。

• 在全球网络伤害不断增加的背景下，有必要对数字平台(尤其是社交媒体平台)的商业模式的风险、漏洞和结果进行全面和连贯的评估。

• 需要采取全球性的数据治理方法，防止长期以来针对发展中国家的不平等现象在数据驱动的数字空间中被放大。确保他们的知识、需求和观点在全球政策讨论中得到充分代表是至关重要的。

• 鉴于互联网全球架构的相互依赖性和互联性，跨境数据流动的未来不应仅由少数几个主要国家决定。

数据驱动的数字经济创造了全球性的机遇，也带来了全球性的挑战，需要全球性的解决方案来发挥积极影响、减轻消极影响。有效的全球数据治理，是以数据支持实现以人为中心的《2030年可持续发展议程》中经济、社会和环境目标的先决条件。制定全球数据和跨境数据流动治理办法的努力应涉及若干关键政策领域和优先事项，具体包括：

• 对数据相关关键概念的定义达成共识；

• 制定数据访问的条款；

• 促进数据价值计量和跨境数据流动；

• 将数据作为(全球)公共产品来处理；

• 探索新兴的数据治理形式；

• 就数字和数据相关的权利和原则达成一致；

• 制定数据相关标准；

• 加强平台治理方面的国际合作，包括在数字经济竞争政策和税收方面的合作。

需要建立新的机构

来应对全球数据治理的挑战

现有的国际机构框架不适合解决全球数据治理的具体特点和需求。要使其有效，很可能需要一个新的全球体制框架，以适当结合多边、多方利益攸关方和多学科参与。迄今为止，数据和数字技术的全球治理仍在沿着不同的轨道进行。

首先，作为通信网络，与互联网治理相关的大多数问题已经在各种多方利益相关者论坛上得到处理。一个组织良好、全球化的互联网社区在协调互联网资源和保障网络有效运行的方法上投入了大量资金。这些过程通常在对等平等的基础上进行。其次，同样的，欧洲委员会第108号公约设置了一个论坛，各国政府、监管机构、私营部门利益相关方和民间社会代表都可以在该论坛上获得关于促进和改进公约的信息并分享见解。第三，随着数据跨境流动的扩大，各国政府已设法将其管理纳入国际贸易规则。这些程序涉及签署国之间谈判一套规则，其中可能包括争端解决机制。与上述其他两个路径相比，贸易协定的特点是透明度有限，因为谈判往往在封闭的过程中进行，非国家利益相关方很少参与。

作为在现有组织基础上发展的替代方案，越来越多的人呼吁建立一个协调机构，以评估和发展全面的全球数字和数据治理为重点，并具备相关治理权限。新的数字世界由无形资产主导，因而新的全球数据治理机构是为一个不同的世界而建立的，具有特殊的必要性。在这个逆全球化、既得利益集团竞相从数字技术和数据的使用中获取高额利益的时代，达成共识和建立全球解决方案并非易事。然而，所有这些因素都意味着，走上一条新的全球数字和数据治理之路比以往任何时候都更加重要，任由全球数据领域分裂将使当前混乱的局面进一步恶化。它将大大降低这些技术和相关数据可能产生的价值，此外还会造成与隐私、网络安全和其他风险相关的重大伤害。

要使关于数据治理和跨境数据流动的全球辩论具有充分的包容性，最理想的情况应该是在联合国主持下进行。就国家代表性而言，联合国是最具包容性的国际论坛。目前，发展中国家在全球和区域倡议中的代表往往不足，这意味着在全球政策讨论中有忽视其需求、地区特点和文化背景的风险，这导致不平等加剧。联合国已经有了与数据治理有关的各种倡议，包括联合国科学和技术促进发展委员会的倡议、联合国人权事务高级专员办事处、联合国国际贸易法委员会、联合国教科文组织、互联网治理论坛、以及国际电信联盟等。贸发会议还通过其三个支柱工作、通过研究、建立共识活动及其技术合作工作做出贡献。联合国要想在这方面发挥作用，就必须确保与民间社会、学术界和私营部门领导的其他正在进行的进程和倡议建立有效的联系。

让数据流通造福所有人，

需要加大努力弥合数据鸿沟

任何利用数据和跨境数据流动的努力都需要充分关注当前全球数字经济的分化特征。它们不仅存在于国家之间，也存在于利益相关方之间。例如，政府缺乏适当的技能，直接导致在立法和管制框架制定过程中技术和分析等专业知识的不足。这反过来又限制了各国政府把握数字技术驱动的潜在机会、应对潜在风险和威胁以及合理制定政策等方面的能力。这些问题可能导致政府更加依赖以利润为导向的私营部门。欠发达国家的顶尖人才也会向发达国家流动，导致欠发达国家在建立全球政策讨论方面的代表性较小，进一步加剧了全球不平等。

任何管理跨境数据流动的国际框架都需要与国家政策保持一致，使数据驱动的数字经济有利于包容性发展。它需要具有灵活性，以便在数据驱动的数字经济中，准备程度和数据使用能力不同的国家在设计和实施其发展战略时拥有必要的政策空间。与此同时，如果与数据治理相关的国家发展政策或战略不考虑全球观点，则很可能会失败。

虽然所有国家都需要投入更多的国内资源来发展本国创造和获取数据价值的能力，但在许多国家，财政、技术和其他资源可能无法满足这些需求，那些最不发达的国家尤其如此。2019年新冠病毒的大流行及其对政府收入的影响进一步减少了公共资金的可用性，但也使各国政府和其他利益相关方更加意识到，有必要提高参与和受益于不断发展的数据驱动的数字经济的准备程度，这突出了国际支持的必要性。在跨境数据流动的背景下，国际支持可能侧重于一系列领域。首先，它可以在制定相关法律和监管框架方面提供帮助。例如，在所有最不发达国家中，只有不到一半的国家有数据保护和隐私立法。第二，许多国家需要制定处理数据和跨境数据流动的国家战略，以帮助获得经济社会发展成果。第三，可能需要开展能力建设活动，提高对与数据有关的问题及其对发展的影响的认识。最后，为了在这一领域实现区域和全球对话的包容性成果，发展中国家需要在谈判桌上占有一席之地，以及有效参与相关进程和会议所需的手段。

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作者：孙 毅

编辑：姚 远